III OSK 2265/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 157/23 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stanowiska Komisji Rewizyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 157/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] (dalej także jako: "skarżący" albo "organ nadzoru") na uchwałę Rady Gminy w [...] (dalej także jako: "organ" albo "skarżący kasacyjnie organ") z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia stanowiska Komisji Rewizyjnej: - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest § 1 w zakresie słów "poprzez zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wyegzekwowania zaległych opłat za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...], której właścicielem jest radny M. J. w związku z nieprawidłowo złożoną deklaracją za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...]’’ (punkt pierwszy sentencji wyroku); - zasądził od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku). Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Rada Gminy w [...] w dniu [...] grudnia 2022 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia stanowiska Komisji Rewizyjnej w zakresie przeprowadzenia kontroli problemowej w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] września 2022 r. W jej § 1 zatwierdziła stanowisko Komisji Rewizyjnej przeprowadzającej kontrolę problemową w okresie od 1 października do 30 listopada 2022 r. w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2022 r. poprzez zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wyegzekwowania zaległych opłat za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...], której właścicielem jest radny M. J. w związku z nieprawidłowo złożoną deklaracją za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...]. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz § 95 ust. 1 uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]). Pismem z dnia 1 marca 2023 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę domagając się stwierdzenia nieważności § 1 uchwały z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia stanowiska Komisji Rewizyjnej w zakresie słów: "poprzez zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wyegzekwowania zaległych opłat za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...], której właścicielem jest radny M. J. w związku z nieprawidłowo złożoną deklaracją za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...]" z powodu istotnego naruszenia prawa. Argumentując swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w [...] obliguje Wójta Gminy [...] do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wyegzekwowania zaległych opłat za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...], której właścicielem jest radny M. J., co pozostaje w opozycji do obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem organu nadzoru, w ramach upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Rada Gminy w [...] nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o takiej treści. W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie podjęto uchwałę kierunkową, która nie spełnia charakteru przypisanego tego typu uchwałom. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Rada Gminy w [...] nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały, w której zobowiązuje Wójta Gminy [...] do podjęcia rozwiązań prawnych w celu załatwienia konkretnej nieprawidłowości wykrytej w toku kontroli. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że mając na uwadze przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nie można przyjąć, że Radzie Gminy w [...] przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że podstawą prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały jest § 95 ust. 1 uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie Statutu Gminy [...], zgodnie z którym stanowisko Komisji Rewizyjnej podlega zatwierdzeniu przez Radę Gminy w formie uchwały. Wskazano, że w oparciu o uchwalę nr [...] Rada Gminy w [...] zleciła Komisji Rewizyjnej kontrolę problemową w zakresie złożonej deklaracji za odpady komunalne ze wskazaniem ilości osób podanych na deklaracji za odpady komunalne na nieruchomości radnego M. J. w celu weryfikacji poprawności składanej deklaracji za odpady komunalne przez radnego oraz ilości osób fizycznych odprowadzających podatek od środków transportowych deklarujących miejsce zamieszkania na nieruchomości radnego ze wskazaniem ilości osób podanych w rejestrze wyborców z tej nieruchomości w celu weryfikacji poprawności składanej deklaracji za odpady komunalne przez radnego w terminie od 1 października do 30 listopada 2022 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli problemowej ustalono, że radny złożył nieprawidłową deklarację za odpady komunale. W związku z powyższym Komisja Rewizyjna wypracowała stanowisko o treści: " zobowiązuje się Wójta Gminy [...] do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wyegzekwowania zaległych opłat za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...]" i to stanowisko podlegało zatwierdzeniu przez Radę Gminy w [...] na sesji wyznaczonej na [...] grudnia 2022 r. W ocenie organu, rada gminy może stanowić o kierunkach działania wójta, a więc ma upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Wskazano, że rada gminy jest organem kontrolnym w gminie i kontroluje ona również działalność wójta i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W przekonaniu organu, przepis ustawy w żaden sposób nie ogranicza uprawnień kontrolnych organu stanowiącego oraz działającej w jego imieniu komisji rewizyjnej. W tym stanie rzeczy organ podkreślił, że rada gminy poprzez uchwałę zatwierdzającą stanowisko Komisji Rewizyjnej nie ingeruje w treść decyzji administracyjnej, ale podejmuje działanie zmierzające do kontroli działalności organu wykonawczego jakim jest Wójt Gminy [...] w zakresie niedochodzenia należności publicznoprawnych związanych z opłatami za odpady komunalne. Opisaną skargę WSA w Łodzi uwzględnił powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r. wydanym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarga jest zasadna ponieważ rację ma organ nadzoru wskazując, że rada gminy nie ma zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa uprawnień do formułowania wiążących wskazówek co do sposobu załatwienia przez wójta uchybień wykrytych w toku zleconej przez ten organ kontroli doraźnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z kolei zgodnie z art. 18 a ust. 4 zdanie pierwsze powołanej ustawy komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Stosownie zaś do § 95 ust. 1 Statutu Gminy [...] (stanowiącego także podstawę kontrolowanej uchwały) stanowisko Komisji Rewizyjnej podlega zatwierdzeniu przez radę Gminy. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się w ocenie Sądu pierwszej instancji do rozstrzygnięcia, czy w ramach relacji wewnętrznych zachodzących pomiędzy radą gminy a wójtem rada może żądać od wójta podjęcia wskazanych przez nią działań w celu usunięcia wykrytych w toku kontroli uchybień. Dla jego prawidłowego rozstrzygnięcia koniecznym jest uwypuklenie podziału kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.), natomiast organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.s.g.). Ustawa zasadnicza oraz u.s.g. rozróżniają zatem w sposób wyraźny organy stanowiące i wykonawcze gminy. Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy – jako organ kolegialny – podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1); organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (przywołano publikację B. Dolnickiego, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 1 -2, s. 50; nadto przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 274/14 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Opolu z dnia 14 lipca 2008 r.; sygn. akt II SA/Op 184/08 oraz w Łodzi z dnia 8 marca 2015 r.; sygn. akt III SA/Łd 627/15). Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że w zakresie kompetencji kontrolnej rady gminy mieści się także kontrola działalności wójta (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Treść funkcji kontroli obejmuje: 1. obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym czasie, 2. ocenę tej działalności lub stanu, 3. diagnozę co do przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, 4. sformułowanie wniosków odnośnie przeciwdziałania powstawaniu nieprawidłowości w przyszłości (przywołano publikację P. Chmielnickiego, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 17-18). Komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady, który jest powoływany "w celu" wykonywania kontroli, a więc ma zapewnić odpowiednią sprawność tej kontroli. Podstawowym zadaniem komisji rewizyjnej jest kontrolowanie działalności wójta gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Przepisy u.s.g. nie przyznają radzie ani tym bardziej komisji rewizyjnej uprawnień nadzorczych. Kontrola sprowadza się bowiem do czynności sprawdzających, podjętych dla ustalenia zgodności działania podmiotu kontrolowanego z określonym wymaganym kryterium oraz sformułowania na tej podstawie ocen i wniosków. Kontrola jest zatem zespołem czynności materialno-technicznych. Powyższe oznacza, że ani rada, ani komisja nie posiada uprawnień do wydawania wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości. Jak wskazał dalej Sąd pierwszej instancji, w art. 30 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. przewidziano, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Skoro zatem to wójt decyduje o sposobie wykonania uchwał rady gminy to rada nie miała uprawnień do wydawania wiążących zaleceń w zakresie sposobu usunięcia stwierdzonych w toku zleconej przez nią kontroli uchybień. Odpowiadając z kolei na argumentację rady gminy zawartą w odpowiedzi na skargę a odwołującą się do art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepis ten wprawdzie stanowi dla rady gminy podstawę do podjęcia tzw. uchwały kierunkowej, wyrażającej oczekiwania organu stanowiącego wobec organu wykonawczego (tu: wójta), ale kontrolowana uchwała nie stanowiła uchwały kierunkowej. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r.; sygn. akt II GSK 3514/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r.; sygn. akt II SA/Op 356/09). Ponadto, uchwały kierunkowe rad gmin powinny być uznawane za swoistego rodzaju akty o charakterze programowym, z czym będzie wiązać się przede wszystkim niemożność uznania ich za akty normatywne ani w znaczeniu materialnym, ani w znaczeniu formalnym. Wytyczają one bowiem pewne priorytety i wskazują na cele organu wykonawczego, nie mogą go jednak zobowiązywać do załatwienia danych spraw w określony sposób ani nakładać nań nowych obowiązków czy uprawnień. Niedopuszczalne będzie także kształtowanie w ich drodze przyznanej organowi wykonawczemu kompetencji (przywołano publikację J. Krawczyka, Uchwały kierunkowe rady gminy jako przedmiot nadzoru wojewody – studium przypadku Rady Miasta Krakowa, "Przegląd Legislacyjny", 2020, nr 2, s. 28). Uchwała w sprawie kierunków działania wójta może określać wytyczne o ogólniejszym charakterze lub też zawierać zalecenia czy wskazówki odnoszące się do określonej kategorii zadań czy nawet konkretnych zadań organu wykonawczego, ale – co trzeba podkreślić – bez możliwości formułowania poleceń czy nakazów konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (przywołano publikację K. Wlaźlak, Cechy jurydyczne i rodzaje planowania [w:] Racjonalność planowania w prawie administracyjnym, Warszawa 2015). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalone uznać należy także stanowisko zgodnie z którym to, że radzie gminy przysługuje domniemanie kompetencji (należą do niej wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej) nie oznacza, że może ona wkraczać w kompetencje wykonawcze przypisane art. 30 u.s.g. właśnie organowi wykonawczemu (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r.; sygn. akt I OSK 347/09). Reasumując powyższe rozważania Sąd pierwszej instancji wskazał, że jego zdaniem w sposób istotny zostały naruszone przepisy kompetencyjne u.s.g. W normie prawnej zawartej w art. 18a ust. 1 i 4, ani tym bardziej w powołanym także w zaskarżonej uchwale § 95 ust. 1 Statutu Gminy [...] nie mieści się możliwość nakazania przez radę gminy podjęcia przez wójta konkretnych rozwiązań prawnych ani też sposobu załatwienie konkretnej sprawy. Podobnie w określeniu kierunków działania wójta, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku wniosła Rada Gminy w [...] zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wydanemu wyrokowi zarzucono: a) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 95 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy [...] poprzez pominięcie, że uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] jest uchwałą w przedmiocie zatwierdzenia stanowiska Komisji; b) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niesłuszne uznanie, że uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] stanowi swoisty rodzaj uchwały o stanowieniu o kierunkach działania Wójta Gminy [...] podczas gdy uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] jest uchwałą w przedmiocie zatwierdzenia stanowiska Komisji Rewizyjnej; c) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć wpływ na treść skarżonego wyroku, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez "nie odniesienie się w pisemnych motywach skarżonego orzeczenia do twierdzeń skarżących w zakresie tego, że uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2018 roku w sprawie Statutu Gminy [...] poprzez pominięcie, że uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] jest uchwałą w przedmiocie zatwierdzenia stanowiska Komisji" (pisownia oryginalna - uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie od organu nadzoru na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W treści wniesionego środka odwoławczego zawarto dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lutego 2023 r.; sygn. akt II GSK 1458/19 oraz z dnia 1 marca 2023 r.; sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza jedynie samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, gdyż wymagane jest nadto, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podnieść należy, że zarzut ten w warstwie opisowej został skonstruowany niestarannie, gdyż na tle użytych sformułowań nie sposób ustalić w sposób nie budzący wątpliwości na czym polegać miało naruszenie wskazanej regulacji przez Sąd pierwszej instancji. Intencją autora skargi kasacyjnej zdaje się być brak odniesienia się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego, że zaskarżona uchwała jest uchwałą w przedmiocie zatwierdzenia stanowiska Komisja Rewizyjnej mającą swoją podstawę w § 95 ust. 1 Statutu Gminy [...]. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa bowiem elementy pisemnego uzasadnienia wyroku. Zgodnie ze wskazaną regulacją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przepis ten nie może także - co do zasady - stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom wyroku Sądu pierwszej instancji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r.; sygn. akt II OSK 986/09 oraz 12 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2338/13). O skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy można mówić tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Zaskarżony wyrok nie uchyla się spod kontroli instancyjnej, a więc z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Dodatkowego podkreślenia wymaga, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu, co w realiach rozpatrywanej sprawy miało miejsce. Co istotne, Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost jaki charakter przypisuje zaskarżonej uchwale oraz przedstawił analizę podstaw normatywnych stanowiących podstawę do jej wydania. Odnosząc się z kolei łącznie do zarzutów podniesionych w pkt II a) i II b) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny legalności uchwały z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia stanowiska Komisji Rewizyjnej w zakresie – co należy z całą stanowczością podkreślić – zawartego w § 1 zaskarżonej uchwały sformułowania "poprzez zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wyegzekwowania zaległych opłat za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...], której właścicielem jest radny M. J. w związku z nieprawidłowo złożoną deklaracją za odpady komunalne na nieruchomości [...], gm. [...]. Kluczowe z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest zatem ustalenie podstawy prawnej, w świetle której organ stanowiący i kontrolny gminy miałby możliwość aby zobowiązać organ wykonawczy gminy do wszczęcia określonego postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Z art. 18a ust. 1 u.s.g. wynika zaś, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Art. 18a ust. 4 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Z kolei § 95 ust.1 Statutu Gminy [...] stanowi, że stanowisko Komisji rewizyjnej podlega zatwierdzeniu przez radę Gminy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnym było uznanie ze strony Sądu pierwszej instancji, że Rada Gminy w [...] nie miała podstaw do tego aby ww. sformułowanie zawrzeć w treści podjętej uchwały. Kompetencja w tej materii nie wynika bowiem z powyżej wskazanych przepisów, to jest regulacji zawartych w u.s.g. ani w Statucie Gminy [...]. Analizę istoty zaistniałego sporu determinuje ustalenie pozycji prawnej obu organów gminy, tj. rady gminy (rady miejskiej) i wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w strukturze władz gminy oraz względem siebie. Wskazać w związku z tym należy, że że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g. z zastrzeżeniem art. 12 (dotyczy referendum gminnego) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Jest ona wybierana przez mieszkańców gminy na kadencję, która trwa 5 lat (art. 16 u.s.g.), a zaprzestanie jej działania przed tym okresem możliwe jest w dwóch bardzo szczególnych przypadkach precyzyjnie uregulowanych w przepisie ustawy (zob.: art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym; tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1317 ze zm.; zob. nadto: art. 96 ust. 1 u.s.g.). Kompetencje rady gminy określone zostały w art. 18 u.s.g. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). W art. 18 ust. 2 u.s.g. niezależnie od tego domniemania kompetencji, określone zostały sprawy pozostające w wyłącznej właściwości rady gminy. Wójt gminy jest z kolei jednoosobowym, wybieranym przez mieszkańców w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję organem wykonawczym gminy. Z art. 11a ust. 3 u.s.g. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Należy podkreślić, iż z przepisu art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika wyraźnie, że wójt jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy, co niezależnie od innych regulacji ustawowych, czyni wójta organem obdarzonym pewnym zakresem względnej niezależności od rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z art. 30 ust. 2 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wynika z tego, iż zadania związane z wykonywaniem uchwał rady gminy przesądziły o określeniu go "organem wykonawczym", zwracając uwagę na jego funkcję zasadniczą. Podkreślenia wymaga, że funkcja wójta nie wyczerpuje się w pełnieniu roli organu wykonawczego, nie wyczerpuje jego wszelkich możliwości działania, ani przede wszystkim nie czyni go organem podporządkowanym i zależnym w pełni od rady gminy. Wójt z jednej strony jako organ wykonawczy wykonuje uchwały rady gminy, lecz - co istotne - ma inicjatywę uchwałodawczą i przygotowuje projekty uchwał dla rady gminy, programując w ten sposób działalność rady gminy. Z drugiej zaś strony wójt realizuje prawo, wykonując zadania gminy określone przepisami prawa (np. kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz, wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej), co czyni go w tym zakresie w pełni samodzielnym i niezależnym od rady gminy. W tej sferze zakres aktywności wójta zakreślony zostaje przez ustawy, co wyłącza możliwość oddziaływania rady. W tym zakresie ma więc szczególnie silną pozycję, co pozwala przyjąć, iż określanie go organem wykonawczym ma zupełnie umowne znaczenie. Twierdzenie te potwierdzają przepisy regulujące kwestie udzielania absolutorium wójtowi, przepisy dotyczące możliwości odwołania wójta przed upływem kadencji, jak i sankcja administracyjna jaka może spaść na radę gminy w przypadku nieodwołania wójta w postaci zakończenia działalności rady z mocy ustawy (art. 67 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym). Wzmacnia to w sposób szczególny pozycję wójta względem rady i nie pozwala go traktować jako organ wykonawczy rady, osłabia kontrolę rady nad nim i hamuje jej inicjatywy (K. Podgórski, Nowy kształt organów wykonawczych gminy, Samorząd Terytorialny 2002/10, s. 5). Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2022 r. (sygn. akt III OSK 2900/21) wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może tym samym ograniczyć się tylko do możliwych kontekstów językowych zwrotu "stanowienia o kierunkach jego działania", lecz musi uwzględniać również dyrektywy wykładni systemowej, co winno obejmować wskazany wyżej zespół przepisów określających ustrój gminy i jej organów oraz ich wzajemne powiązania i relacje prawne. Z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania" wynika, iż uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady. Na gruncie ustalania znaczenia tego przepisu konieczne staje się także wyróżnienie i określenie pojęcia zadania i celu. Oba pojęcia są podstawowymi elementami siatki pojęciowej nauki prawa administracyjnego. Posługuje się nimi ustawodawca, choć nie zdefiniował ich w treści prawa. W języku potocznym bardzo często traktowane są one intuicyjnie jako synonimy. Na gruncie języka prawnego nie mogą być jednak traktowane jako synonimy, gdyż ze względu na zakaz wykładni synonimicznej zabronione jest nadawanie różnym zwrotom tego samego znaczenia. Należy przyjąć, że "zadanie" postrzegać należy jako to, co należy wykonać, względnie postępowanie zmierzające do realizacji określonego jednostkowego obowiązku (celu). Z kolei celem jest pewien postulowany stan rzeczy, pewne wyobrażenie kształtu przyszłości pozostające w zakresie właściwości organu. Tym samym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych, czy swoistych dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy. Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może stanowić podstawy do nakładania na wójta przez radę gminy obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania. Tym bardziej takiej podstawy nie można wyprowadzić w realiach rozpatrywanej sprawy - jak zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji - z art. 18a ust. 1 i ust. 4 u.s.g. jak i z § 95 ust. 1 Statutu Gminy [...] stanowiącego podstawę do podejmowania uchwał w przedmiocie zatwierdzenia stanowiska Komisji Rewizyjnej. Uprawnienia komisji rewizyjnej są pochodną i poszerzeniem funkcji kontrolnej rady. Zlecanie komisji rewizyjnej zadań przez radę gminy musi się z kolei mieścić w zakresie kompetencji tej komisji określonych w art. 18a ust. 1, 3 i 4 u.s.g. Przepisy te nie upoważniają natomiast rady do przyznawania komisji rewizyjnej dodatkowych uprawnień wykraczających poza zakres unormowania ustawowego jak i nie przyznają radzie gminy - podobnie jak art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - podstawy do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania, rozumianego - jak wskazano powyżej - jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę nie budzi zatem wątpliwości, że sporna uchwała w zaskarżonej przez Wojewodę [...] części została podjęta bez podstawy prawnej. Podkreślić jeszcze raz należy, że z treści zaskarżonej uchwały wynika bowiem wprost, że organ stanowiący gminy wydał względem organu wykonawczego swoiste polecenie (zobowiązanie, nakaz) dotyczący wszczęcia jednostkowego postępowania administracyjnego. W konserwacji, stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że sporna uchwała w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów kompetencyjnych skutkowało prawidłowym uwzględnieniem skargi i wydaniem wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w określonej części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.