III OSK 2296/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.Z. i M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 92/22 w sprawie ze skargi R.Z. i M.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 92/22 w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie "29 października 2022 r." wpisać datę "29 października 2021 r.", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.Z. i M.Z. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 29 października 2021 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 9 września 2021 r. Burmistrz Strzyżowa nałożył na skarżących grzywnę w wysokości 5 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Strzyżowie z 14 września 1984 r. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Organ I instancji wskazał, że powyższą decyzją z 14 września 1984 r. K.Z., ówczesny właściciel położonej w Dobrzechowie działki nr ewid. [...], został zobowiązany do przywrócenia na swojej działce stanu poprzedniego przez wykonanie rowu odpływowego na długości swojej parceli. W toku postępowania ustalono, że zobowiązany zmarł. Ustalono również, że obecnie właścicielami nieruchomości są skarżący, co jest skutkiem zarówna zbycia udziałów w nieruchomości jaki dziedziczenia. Podczas kontroli przeprowadzonej 17 czerwca 2021 r. stwierdzono, że obowiązki wynikające z przedmiotowej decyzji nie zostały wykonane. W związku z powyższym do skarżących skierowano upomnienie z 14 lipca 2021 r. Dnia 13 sierpnia 2021 r. ponownie przeprowadzono kontrolę stanu wykonania obowiązku i stwierdzono, że prace opisane w decyzji w dalszym ciągu nie zostały wykonane. Sporządzono zatem tytuł wykonawczy, który został doręczony skarżącym 20 sierpnia 2021 r. W siedmiodniowym terminie skarżący nie zgłosili zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie z 9 września 2021 r. Postanowieniem z 29 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Strzyżowa z 9 września 2021 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18 i art. 122 § 2 i 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.). W ocenie organu, nie budzi wątpliwości, że obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego przez wykonanie rowu odpływowego na długości działki nr ewid. [...] nie został wykonany. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny z tego środka egzekucyjnego. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Istnienie obowiązku rozstrzygane są na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Strzyżowie z 14 września 1984 r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie z 29 listopada 1984 r. Skarga na decyzję z 29 listopada 1984 r. została natomiast oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 14 marca 1985 r. sygn. akt SA/Kr 94/85. Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty zażalenia są w istocie zarzutami w sprawie egzekucyjnej i nie jest możliwe, żeby podlegały analizie w ramach postępowania dotyczącego zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego tzn. w tej sprawie grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty oraz zażalenie na zastosowanie grzywny w celu przymuszenia to dwa odrębne, niezależne od siebie środki zaskarżenia, a ich podstawy nie mogą być tożsame. Potwierdza to art. 122 § 3 u.p.e.a. Jest to zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia. W tej sprawie kontroli podlega jedynie, czy czy postanowienie w sprawie grzywny zostało doręczone skarżącym łącznie z odpisem tytułu wykonawczego, czy zawiera konieczne elementy tj. wezwanie do uiszczenia grzywny i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a także czy wysokość nałożonej grzywny odpowiada obowiązującym w tym zakresie zasadom wynikającym z art. 121 u.p.e.a. Zdaniem Sądu I instancji, te warunki zostały w tej sprawie spełnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący wskazali, że skargę kasacyjną opierają na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnie i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konkretyzując skarżący sformułowali następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez niezastosowanie pomimo, że doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji nie zastosował art. 59 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 27 u.p.e.a.; 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że zaskarżone postanowienie narusza art. 59 ust 1 pkt 1-3 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, "co powinno skutkować uchyleniem" na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Polegało to na dowolnym ustaleniu stanu faktycznego jedynie w oparciu o częściowy materiał dowodowy, w tym w szczególności przyjęcie, że obowiązek nie został wykonany, "w sytuacji gdy przeczą temu fakty ponieważ było wykonanie zastępcze tego obowiązku co m.in. wynika z dowodów z dokumentów w tym urzędowych np. postanowienie o wykonaniu zastępczym z dnia 30.07.1985r. [...], pismo z dnia 15.02.1992r. [...], decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12.10.2021r. [...], opinia biegłego B.G. z 26.10.1990r., opinia biegłego sądowego M.L. z 27.02.2006 wydana w sprawie I C 84/05., pismo z dnia 13.06.2017r. Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie, pismo Starosty Strzyżowskiego z 3.08.2017r. [...].". 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności przez zaniechanie rozpatrzenia, "roztrząśnięcia" wszystkich zarzutów postawionych w skardze i przez to "nie rozpoznanie meritum sprawy". Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również rozpatrzenie sprawy na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a ponadto zostały częściowo błędnie sformułowane. Przede wszystkim skarżący wskazali zbiorczo, że zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, nie dokonując prawidłowego przyporządkowania poszczególnych zarzutów do jednej z tych kategorii podstaw kasacyjnych. Ponadto zarzuty określone jako zarzuty materialne określili jako zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, co nie może mieć miejsca jednocześnie. Z kolei pierwszy z zarzutów podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. dotyczy dwóch odrębnych podstaw uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny - naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Jednocześnie zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 27 u.p.e.a., bez określenia charakteru tych norm prawnych. Ponadto, skarżący nieprawidłowo wskazali, że naruszenie to polegało to na braku zastosowania art. 59 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 27 u.p.e.a. przez Sąd I instancji, pomimo, że są to przepisy dotyczące postępowania egzekucyjnego w administracji i nie mogą być stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny, który jedynie dokonuje kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc co najwyżej kontroluje zastosowanie powołanych przepisów przez właściwy w sprawie organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., "zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny". Alternatywne ujęcie tych środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku i określonych w art. 33 u.p.e.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25.04.2023 r., II OSK 1409/20, LEX nr 3602154 i orzeczenia tam przywołane). W konsekwencji w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. wyrok NSA z 17.04.2023 r., II OSK 2954/20, LEX nr 3559000). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było zatem prawidłowe, ponieważ kwestionując postanowienia nakładające grzywnę w celu przymuszenia, skarżący powoływali się na okoliczności mieszczące się w kategorii zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, czyli nieistnienie obowiązku, określenie obowiązku niezgodnie z treścią decyzji oraz wygaśnięcie obowiązku w całości, a także błąd co do osoby zobowiązanego. Natomiast w skardze kasacyjnej, skarżący powielają te argumenty i opierając się na tych samych okolicznościach wskazują, że postępowanie powinno zostać umorzone przynajmniej na jednej z podstaw z art. 59 ust. 1 pkt 1-3 u.p.e.a. W istocie wiec skarżący zmierzają niejako do ominięcia konkurencyjności zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny i zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (których skarżący nie wnieśli). Jednocześnie jednak argumenty skarżących stanowią wyłącznie polemikę z ustaleniami organu egzekucyjnego poczynionymi w trakcie dwóch kontroli. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 18 u.p.e.a., nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Jedynie ubocznie wskazać należy, że skarżący powołują się na dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, z których, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie wynika, że obowiązek został wykonany. W szczególności nie potwierdza tego postanowienie z 30 lipca 1985 r. o wykonaniu zastępczym, ponieważ przeprowadzone obecnie kontrole nie potwierdziły, że do wykonania zastępczego rzeczywiście doszło. Wykonania obowiązku nie potwierdzają także inne dokumenty, na które powołują się skarżący. Trudno również podzielić stanowisko skarżących, że decyzja była niewykonalna, bo nie wskazano w niej numeru działki wskazanej w tytule wykonawczym, skoro powołanie numeru ewidencyjnego działki wynikało z późniejszych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Położenie działki oraz spornego rowu, jak również jego parametry nie budzą w istocie wątpliwości, również na podstawie złożonych przez skarżących dokumentów, w tym protokołu wizji terenowej z 13 listopada 1984 r. Z kolei kwestia następstwa prawnego skarżących została wyjaśniona prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek egzekwowany jest od M.Z. "bezprawnie", jak to wskazuje autor skargi kasacyjnej, nie wyjaśniając przy tym na czym ta bezprawność polega. Nie można również zgodzić się z argumentami skarżących dotyczącymi pkt 5 tytułu wykonawczego, w którym wskazano, że treścią obowiązku jest nałożenie na "właściciela działki obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego przez wykonanie rowu odpływowego na długości swojej działki", podczas gdy z decyzji z 14 września 1984 r. wynika, że obowiązek ten został nałożony na K.Z., a nie właściciela działki. Decyzja z 14 września 1984 r. została wydana na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230), który stanowił, że jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, naczelnik gminy nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazanie K.Z. jako adresata decyzji (i nałożonego w niej obowiązku) oznacza, że był on wówczas właścicielem działki (gruntu), co nie jest zresztą kwestionowane. Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty podnoszące naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazali, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu oczywistej omyłki w wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a.