III OSK 2363/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1310/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 25 marca 2015 r. nr VII/58/15 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność uchwały nr VII/58/15 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży dla radnych Rady Miejskiej w Koronowie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1310/22, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 25 marca 2015 r. nr VII/58/15 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prokurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie (dalej: "organ" lub "Rada Miejska") z dnia 25 marca 2025 r. Nr VII/58/15 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Koronowie. W skardze zarzucono istotne naruszenie art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a nie aktem o charakterze wewnętrznym, gdyż zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Powinna zatem zostać, jako akt prawa miejscowego, ogłoszona na zasadach i trybie przewidzianym w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak jej publikacji stanowi istotne naruszenie prawa i powinien skutkować nieważnością aktu. Skarżący podał, że w § 9 zaskarżonej uchwały postanowiono, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2015 r. i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy Koronowo". Określenie terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Organ potwierdził brak publikacji zaskarżonej uchwały. Zwrócił jednak uwagę, że mając na względzie aktualną linię orzecznictwa sądów administracyjnych kwalifikujących tego typu akty jako akty prawa miejscowego, Rada Miejska w dniu 30 listopada 2022 r. podjęła uchwałę nr LXVIII/582/22 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Koronowie, którą uchylono zaskarżoną uchwałę. Zaistniały zatem przesłanki przemawiające za umorzeniem postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołanym powyżej wyrokiem z 8 marca 2023 r. na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") skargę oddalił. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie rzeczywiście pojawiły się dwie linie oparte na odmiennej wykładni (podobnie dotyczy to art. 37b u.s.g. - ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej). Skład rozpoznający niniejszą sprawę opowiedział się za linią orzeczniczą, w której wyrażony został pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet, jak przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej, do aktów prawa miejscowego. Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego. Sąd zaznaczył jednak, że aby stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu należy wskazać na istotne naruszenie prawa. Rozważając ocenę zaskarżonej uchwały z punktu widzenia istotności naruszenia prawa, Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia wykładni przepisów nie może stanowić o kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Przepisy prawa wprost nie określają charakteru uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet. Nie można zatem stwierdzić, że doszło do oczywistej kolizji w ocenie charakteru uchwały z konkretną normą prawną. Odmienna wykładnia przepisów pomimo skutków wynikających z zakwalifikowania uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet do aktów prawa miejscowego nie pozwala na uznanie, że organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Oceniając skutki zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uchwała w sprawie diet radnych dotyczy niewielkiego kręgu podmiotów, zatem nie stanowi problemu ustalenie, czy wywołuje ona obecnie jeszcze jakieś skutki prawne przemawiające za zasadnością wyeliminowania jej z obrotu ze skutkiem ex tunc. Skarżący nie wykazał, że pomimo uchylenia, uchwała wywołuje obecnie skutki prawne. W tych warunkach zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można stwierdzić, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę dopuścił się istotnego naruszenia prawa. Działał w granicach przepisów i obowiązującej wówczas ich wykładni. Biorąc przy tym pod uwagę brak wskazania na występowanie obecnie jakichkolwiek skutków prawnych uchylonej uchwały, których ustalenie nie nastręcza żadnych problemów przy ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie uchylonej uchwały, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania jej (za okres obowiązywania od podjęcia do uchylenia) i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odnośnie do wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchylenie uchwały nie powoduje uchylenia danego przepisu wstecz. Postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się zatem bezprzedmiotowe, co oznacza, że wniosek o jego umorzenie nie mógł zostać uwzględniony. Od powyższego wyroku Prokurator Rejonowy Bydgoszcz - Północ w Bydgoszczy wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a mianowicie niezasadne uznanie, że przy podjęciu ww. uchwały Rady Miejskiej w Koronowie nie doszło do istotnego naruszenia prawa - podczas gdy analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem, ponieważ zaniechano skierowania jej do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowiło istotne naruszenie prawa. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, iż ww. uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na pierwszej podstawie kasacyjnej, to jest na naruszeniu prawa materialnego, to jest art. 91 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest zasadny. Uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym, to jest zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zasadny jest także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i stwierdził nieważność uchwały nr VII/58/15 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży dla radnych Rady Miejskiej w Koronowie w całości.