III OSK 2443/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 września 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 450/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi L. S. na uchwałę Rady Powiatu Łukowskiego z 6 lutego 2025 r., nr XIII/87/2025 w sprawie ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych przez Radę Powiatu Łukowskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 18 września 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 450/25 odrzucił skargę L. S. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Powiatu Łukowskiego (dalej: "Rada Powiatu") z 6 lutego 2025 r., nr XIII/87/2025 w sprawie ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych przez Radę Powiatu Łukowskiego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie: 1) art. 33 i art. 44 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. z 2024 r. poz. 928, dalej: "u.o.s."), art. 16a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 i 1907, dalej: "u.s.p.") oraz § 50 ust. 2 Statutu Powiatu Łukowskiego; 2) § 135 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez wielokrotne powtórzenia zmodyfikowanych przepisów u.o.s. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny jako radnego i członka Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (dalej: "Komisja"), gdyż nakłada na niego i innych członków Komisji dodatkowe obowiązki oraz odpowiedzialność, w sytuacji gdy nie posiada on w tym zakresie wiedzy fachowej, wiedzy w zakresie prawa i praktyki dotyczącej ochrony danych osobowych. Skarżący wskazał, że z art. 44 ust. 2 i ust. 3 u.o.s. wynika, że tylko pracowników można upoważnić do wykonywania czynności, o których mowa w tym przepisie, o określonych kwalifikacjach i wiedzy fachowej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 16a u.s.p. i § 50 Statutu Powiatu Łukowskiego, z których wynika jakie określone zadania ma Komisja. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby w trybie uchwały Rady obciążać zadaniami przewidzianymi w u.o.s. Komisję, której powołanie przewiduje u.s.p., określająca zamknięty katalog zadań, którymi może się ona zajmować. Skarżący stwierdził, że na gruncie art. 44 ust. 2 u.o.s. nie było żadnych przeszkód do tego, aby w podejmowanej uchwale upoważnić pracowników starostwa o określonej wiedzy fachowej na temat prawa i praktyk w dziedzinie ochrony danych osobowych do wykonywania czynności przewidzianych w art. 33 u.o.s., do których wbrew powołanym przepisom prawa upoważniono Komisję. Skarżący zarzucił również, że do tekstu uchwały wprowadzono istotne modyfikacje rozwiązań ustawowych, które są niedopuszczalne. Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała nie powinna zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi na brak interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W ocenie organu żadne z uprawnień radnego związanych z wykonywaniem przez niego mandatu radnego nie zostało naruszone. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby Rada Powiatu w jakikolwiek sposób ograniczyła skarżącemu jego uprawnienia jako radnego. Sąd I instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), wskazał, że skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Nie wystarczy zatem samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wykazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest wykazanie, jakie konkretne prawa lub uprawnienia danego podmiotu zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Potencjalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Sąd I instancji wskazał, że skarżący – radny Powiatu Łukowskiego i członek Komisji podniósł, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z tego, że uchwała nakłada na niego oraz innych członków Komisji dodatkowe obowiązki wynikające z u.o.s. i odpowiedzialność w sytuacji, gdy skarżący nie posiada wiedzy w zakresie prawa i praktyki dotyczącej ochrony danych osobowych. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wykazał, aby zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ingerowała w sferę jego praw i obowiązków, pozbawiając go uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Zdaniem Sądu legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. nie można również wywodzić z samego faktu bycia radnym w danym powiecie. Radny nie ma prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy. Musi wykazać bowiem dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył je w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: 1. art. 7 Konstytucji i art. 31 ust. 2 Konstytucji i art. 33 Konstytucji przez akceptację przez WSA faktu nałożenia na skarżącego uchwałą Rady Powiatu obowiązków i odpowiedzialności bez upoważnienia ustawowego, w zakresie wykraczającym poza sprawowany mandat radnego, 2. art. 44 ust. 2 i 3 u.o.s. poprzez ustalenie, że skarżona uchwała nie naruszenia interesu prawnego skarżącego w zakresie sprawowanego mandatu radnego i skarżący interesu tego nie wykazał, 3. art. 9 ust. 1 u.s.p. i art. 21 ust. 1, 2, 9 i 2a u.s.p., art. 16a. ust. 1 i 2 u.s.p. i § 50 ust. 2 statutu Powiatu Łukowskiego (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 10 lutego 2023 r. poz. 1019) poprzez ustalenie, że Rada Powiatu nakładając na Komisję obowiązki wynikające art. 44 ust. 2 u.o.s., wobec jej działania kolegialnego, nie mogła naruszyć żadnych praw skarżącego, 4. art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 50 § 2 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi wskutek błędnego ustalenia, braku wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, w sytuacji gdy skarżący w złożonej skardze podał, że uchwała narusza jego interes prawny jako radnego i członka Komisji pełniącego tą funkcję społecznie wobec nałożenia na niego i innych członków komisji dodatkowych obowiązków oraz odpowiedzialność w sytuacji, gdy nie posiada w tym zakresie wiedzy fachowej w zakresie prawa i praktyki dotyczącej ochrony danych osobowych oraz brak jest podstaw prawnych do tego aby w trybie uchwały Rady zadaniami przewidzianymi w u.o.s. obciążać Komisję, której powołanie przewiduje u.s.p. określając jednocześnie zamknięty katalog zadań którymi Komisja może się zajmować. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa -17 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności zaskarżenia przez skarżącego do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych przez Radę Powiatu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w zakres kognicji sądów administracyjnych wchodzą w szczególności skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy została uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. skarga jest przysługującym każdemu podmiotowi prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Interes prawny, do którego nawiązuje art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA/2637/02). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd, rozpoznający tego rodzaju skargę, zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że skarga złożona na podstawie art. 87 u.s.p. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, stwierdzić należy, że zasadnie uznał Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała dotyczyła jego własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszała ten interes prawny – tzn. nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. Podkreślić należy, że to po stronie skarżącego leżało wykazanie tego interesu prawnego. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jej praw lub uprawnień. Skarżący w niniejszej sprawie upatruje naruszenia jego interesu prawnego jako radnego i członka Komisji pełniącego tą funkcję społecznie wobec nałożenia na niego i innych członków komisji dodatkowych obowiązków oraz odpowiedzialność w sytuacji, gdy nie posiada w tym zakresie wiedzy fachowej w zakresie prawa i praktyki dotyczącej ochrony danych osobowych. W ocenie skarżącego, brak jest podstaw prawnych do tego aby w trybie uchwały Rady zadaniami przewidzianymi w u.o.s. obciążać Komisję, której powołanie przewiduje u.s.p. określając jednocześnie zamknięty katalog zadań którymi Komisja może się zajmować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 u.s.p. nie można wywodzić z samego faktu sprawowania mandatu radnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, głównie w odniesieniu do skargi na akty organów gminy, dla której podstawą jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak z uwagi na analogiczność regulacji mają one pełne zastosowanie do skarg wnoszonych na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., że radny nie ma prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy. Musi wykazać bowiem dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień (por. wyrok NSA z 20 marca 1997 r., sygn. akt II SA 8/97). Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego, czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 1436/01). Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2534/10). Skarżący nie może opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady powiatu, jeżeli nie wykaże, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie powiatu, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości (por. wyrok WA w Lublinie z 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 690/13 oraz orzeczenia tam powołane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała nie narusza żadnego z uprawnień radnego związanych z wykonywaniem przez niego mandatu. Zaskarżona uchwała upoważnia Komisję do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych. Komisja działa kolegialnie. Nie można zatem przyjąć, że skarżący spełnił przesłankę wykazania naruszenia jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jeszcze raz podkreślić należy, że samo kwestionowanie legalności czy celowości uchwały czy też nawet potencjalne naruszenie kompetencji Komisji nie uzasadnia spełnienia przesłanek z art. 87 ust. 1 u.s.p. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę skarżącego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., bowiem nie wykazał on naruszenia jego interesu prawnego. Tym samym zarzuty poniesione w skardze kasacyjnej należy uznać za chybione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.