III OSK 2454/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 45/22 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy Bielsk Podlaski w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. M. na rzecz Wójta Gminy Bielsk Podlaski kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 10 czerwca 2022 r., II SAB/Bk 45/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. M. na bezczynność Wójta Gminy Bielsk Podlaski w przedmiocie informacji publicznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 22 kwietnia 2022 r. J. M. zwrócił się do Wójta Gminy Bielsk Podlaski o udzielenie informacji publicznej poprzez wyjaśnienie następującej wypowiedzi Pani Wójt sformułowanej podczas wspólnego posiedzenia komisji Rady Gminy Bielsk Podlaski w dniu 28 marca 2022 r.: "Pewne zapisy nie spełniają wymogów prawnych, cześć została skopiowana przez Klub radnych ze statutów innych gmin, ale zostały uchylone przez Wojewodę, więc nie można powielać nieprawidłowych zapisów". W odniesieniu do tej wypowiedzi skarżący wniósł o wyjaśnienie następujących kwestii: 1. Które zapisy przedstawione przez Klub Radnych konstruktywnie nie spełniają wymogów prawnych? 2. Które konkretnie z tych zapisów zostały skopiowane ze statutów innych gmin? I z jakich gmin? 3. Które z tych zapisów zostały uchylone przez wojewodę? Proszę przytoczyć konkretne decyzje wojewody. Pismem z 5 maja 2022 r. przesłanym drogą elektroniczną Wójt Gminy Bielsk poinformowała, że wnioskowana informacja jest w istocie polemiką z jej wypowiedzią i nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż informacja publiczna może dotyczyć sfery faktów, a nie wyjaśnienia tego co osoba mówiąca miała na myśli formułując swoją wypowiedź. Pismem z 5 maja 2022 r. skarżący ponowił swój wniosek o wyjaśnienie ww. kwestii, podnosząc, że przedmiotowa wypowiedź stanowi "aktualną wiedzę wójta organu zarządzającego) sformułowaną w sprawie publicznej". Pismem z 9 maja 2022 r. Wójt podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Skargę na bezczynność Wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej skarżący zapytał organ o informacje dotyczące spełnienia wymogów prawnych niektórych zapisów przedstawionych przez klub radnych, a także które z zapisów zostały skopiowane ze statutów innych gmin. Sąd przytoczył regulacje ustawy u.d.i.p. Wskazał, że dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ) od zarzutu bezczynności. Zdaniem sądu I instancji w sprawie niniejszej organowi nie sposób przypisać bezczynności, bowiem w ustawowym terminie odpowiedział na zapytanie. Wniosek wpłynął 22 kwietnia 2022 r., zaś "żądanej informacji" udzielono 5 maja 2022 r. Jako że zadane pytania nie są informacją publiczną, organ w ten sposób właśnie odpowiedział. Okoliczność, że jest to odpowiedź zwięzła i nie satysfakcjonuje skarżącego, nie świadczy o istnieniu bezczynności. Sąd zauważył, że w ramach trybu dostępu do informacji publicznej organ ma obowiązek udzielić informacji o okolicznościach, o których posiada wiedzę, są mu dostępne i którymi dysponuje. Nie ma natomiast obowiązku poszukiwać tych informacji u innych podmiotów czy podejmować innych czynności wyjaśniających wykraczających poza sięgnięcie do własnej wiedzy i bazy danych. Zdaniem sądu z akt sprawy nie wynikają okoliczności mogące w jakikolwiek sposób podważać udzieloną odpowiedź. Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - przez niezasadne przyjęcie, iż organ nie posiada informacji, o które wnioskował skarżący; prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 4 lit. a) tiret pierwsze i drugie u.d.i.p. - przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczące procesu legislacyjnego oraz uchwał Wojewody nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 – publik. CBOSA). Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje w nim prawidłowość przyjętych za podstawę ustaleń faktycznych, wskazując, że niezasadnie przyjęto, że organ nie posiada informacji, o które skarżący wnosił. Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia. Z treści zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenie faktyczne, twierdząc że organ informację posiada. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny, gdyż przepis ten nie służy wzruszaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Oznacza to, że dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Użyte w ustawie sformułowanie "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Należy jednak zaznaczyć, że to dokument – w szerokim tego słowa rozumieniu – będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej. Stwierdzić przy tym należy, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do zasadniczego wniosku, iż przedmiotem informacji publicznej jest sfera faktów, a zatem informacji o podmiotach, przedmiotach, zdarzeniach lub zjawiskach będących elementami świata bytu, co do których możliwe jest sformułowanie zdania o ich istnieniu (tzw. zdania egzystencjalnego) posiadającego wartość logiczną. Ze sfery informacji publicznej została wyłączona natomiast sfera powinności, a więc sfera związana z treścią obowiązującego prawa, jego wykładnią, czy formułowanymi ocenami w odniesieniu do jego treści, czy też praktyki jego stosowania. Jest to konsekwencją tego, iż zagadnienia te, jako odnoszące się do sfery normatywności, stanowią ontologicznie inne zagadnienie od sfery bytu (faktów) i nie podpadają pod normatywne cechy informacji publicznej w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej jest związany z wypowiedzią piastuna organu, która miała miejsce na wspólnym posiedzeniu komisji gminnych w dniu 28.3.2022 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną jest fakt samej wypowiedzi oraz jej treść. W tym zakresie możliwe jest udzielanie informacji publicznej. Wnioskodawca nie złożył jednak wniosku w tym zakresie, gdyż informacje te są mu znane. Jest on zainteresowany jej poszerzeniem. Generalnie nie jest informacją publiczną żądanie rozwinięcia, czy wyjaśnienie sensu publicznej wypowiedzi piastuna organu, gdyż taki wniosek nie dotyczy zdarzeń minionych, a więc nie sięga do sfery faktu, a tylko w sferze świata bytu możliwa jest realizacja prawa do informacji publicznej. Dodatkowo wskazać należy, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania sformułowane w punktach 1-4 nie dotyczą informacji publicznej z dalszych powodów - jedne z tej przyczyny, iż dotyczą sfery ocen i normatywności, inne – z powodu nie posiadania takiej informacji przez organ. Pytanie nr 1. dotyczy w gruncie rzeczy udzielenia opinii prawnej w przedmiocie wskazania zapisów projektowanych rozwiązań prawnych, które zdaniem wypowiadającego się organu są niezgodne z prawem. Przedmiotem informacji publicznej jest, jak już wskazano wyżej, wyłącznie sfera faktów. Organ wyraził swoje zdanie na posiedzeniu komisji, które wnioskodawca zna. Nie dysponuje on jednak prawem kształtującym zachowanie piastuna organu, z którego wynikałoby obowiązek rozwinięcia swojego poglądu prawnego w przyszłym zachowaniu, sprowadzającym się do wydania jakiejś nowej, rozwiniętej opinii prawnej na temat legalności określonych zapisów statutów gmin. Pytanie 2. wniosku dostępowego zawiera żądanie wytworzenia nowej informacji, która nie istnieje. Treść wypowiedzi organu wyraźnie wskazuje, iż organ wypowiada się dość luźno i przytacza ogólny argument odnoszący się do zasłyszanej wiedzy, co oznacza, że ani organ, ani urząd w którym pracuje, nie mogą jej posiadać, gdyż wypowiada się o innych gminach. Nawet jeśli organ o tym słyszał, to ewentualne przekazanie takiej informacji wnioskodawcy wiązałoby się z konieczności uprzedniego jej wytworzenia. Takiego zaś obowiązku organ nie posiada. Pytanie 3. dotyczy także informacji, której organ nie posiada. Z kontekstu wypowiedzi wynika, iż ewentualne rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody dotyczą tych gmin, które wprowadziły rozwiązania prawne niezgodne z prawem i w konsekwencji czego zostały one uchylone przez organ nadzoru. Rekapitulując, zgodzić należy się z dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych, która wskazuje, że wnioskiem w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być objęte jedynie pytania o określone fakty lub o stan określonych zjawisk, a nie wyjaśnienie co osoba miała na myśli formułując swoją wypowiedź. Takie wątpliwości należy wyjaśnić poprzez zadanie pytań danej osobie (vide: wyroki NSA: z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70-71/02; z 7 sierpnia 2002 r., II SA/Ka 939/02; z 11 grudnia 2002 r., II SAB 105-106/02; z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02). Prawo do informacji publicznej nie obejmuje uprawnienia do żądania dodatkowej wypowiedzi, wyrażenia poglądu lub stanowiska w określonym zakresie, ani również uprawnienia dostępu do sfery normatywnej związanej ze światem ocena, norm i wartości, pozostającej poza ontologiczną sferą faktów. Z tych względów zarzut jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.