III OSK 2462/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 715/24 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Ministra Edukacji z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Ministra Edukacji kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 715/24 oddalił skargę M. J. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Edukacji (dalej Minister) z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia szkoły. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że prowadząc postępowanie Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty (dalej organ pierwszej instancji lub kurator), a następnie Minister kierował się art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.) zgodnie z którym szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Organ miał też na względzie, że w myśl art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Dodać trzeba, że stosownie do art. 89 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia. Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (art. 89 ust. 5 Prawa oświatowego). Powyższe przepisy obrazują tryb postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie likwidacji szkoły; wynikają z nich również przesłanki materialne – istotne także dla organu opiniującego likwidację szkoły – w tym przypadku w pierwszej instancji właściwego Kuratora Oświaty. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że wskazać należy, że kontrolowane postępowanie jest wynikiem podjęcia przez Radę Gminy [...] w dniu [...] lutego 2020 r. uchwały nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wraz z utworzeniem w S. filii Szkoły Podstawowej w R.. Jak wskazała Gmina w Szkole Podstawowej w S. funkcjonuje 8 oddziałów szkolnych oraz jeden oddział przedszkolny, w których uczy się łącznie 53 uczniów, od 3 do 9 uczniów w jednym oddziale, w przedszkolnym sześcioro dzieci. Organ prowadzący wskazał przy tym na brak uzasadnienia ekonomicznego dla utrzymywania Szkoły Podstawowej w S. w pełnej strukturze klas przy tak małej liczbie dzieci. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z analizy danych demograficznych wynika, że do Szkoły Podstawowej w S. uczęszcza aktualnie 68% dzieci z obwodu tej szkoły, 25 dzieci uczęszcza do innych szkół. Natomiast panujące tendencje demograficzne nie wskazują, aby w kolejnych latach miał nastąpić wzrost liczby dzieci w klasie I i w oddziale "O", a to z kolei wskazuje na brak wzrostu uczniów w szkole. Celem Gminy jest utworzenie w miejscowości S. podporządkowanej organizacyjnie szkoły podstawowej filialnej o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddział przedszkolny. Obwód dotychczasowej Szkoły Podstawowej w S. zostanie włączony do obwodu Szkoły Podstawowej w R., a uczniom klas IV-VIII likwidowanej szkoły gmina zapewni możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w R. znajdującej się w odległości 6 km. Filię tworzona w S. przeznaczona ma być na potrzeby dzieci z oddziału przedszkolnego oraz uczniów klas I-III likwidowanej Szkoły Podstawowej w S.. Przekształcenie Szkoły Podstawowej w R. nie powodowało dla uczniów Szkoły Podstawowej w R. konieczności zmiany miejsca spełniania obowiązku szkolnego czy realizacji wychowania przedszkolnego. Gmina [...] zapewni uczniom Szkoły Podstawowej w R. (w tym klas IV-VIII przeniesionym z S. do R.) bezpłatne dowożenie do szkoły wraz z opieką w trakcie dowozu. Jak wyjaśnia Gmina, baza lokalowo-dydaktyczna Szkoły Podstawowej w R. jest wystarczająca na przyjęcie uczniów klas IV-VIII likwidowanej szkoły. Nauka nadal mogłaby odbywać się w systemie jednozmianowym. Tak więc zmianie nie ulegną warunki nauki, wychowania i opieki gwarantowane uczniom Szkoły Podstawowej w R.. Istotną okolicznością jest, że utworzenie w S. filii Szkoły Podstawowej w R. nie zmieni miejsca nauki dla funkcjonujących w Szkole Podstawowej w R. klas I-III i oddziałów przedszkolnych. Filię w S. gmina przeznaczyła na potrzeby dzieci z klas I-III i oddziału przedszkolnego likwidowanej Szkoły Podstawowej w S., co spowoduje, że warunki nauki uczniów klas I-III i oddziału przedszkolnego likwidowanej Szkoły Podstawowej w S. będą lepsze z uwagi na dostęp do większej liczby sal i brak uczniów klas starszych. Szkoła Podstawowa w R. posiada wykwalifikowana kadrę pedagogiczną, również w zakresie specjalistów w zakresie pedagogii specjalnej, oligofrenopedagogiki, pracy z dzieckiem z autyzmem, logopedii i socjoterapii. Nadto szkoła posiada dobrze wyposażone pracownie, świetlicę, bibliotekę, sale gimnastyczną i wielofunkcyjne boisko szkolne, salę komputerową, tablice multimedialne oraz projektory, a jej uczniowie mają możliwość uczestniczenia w licznych zajęciach pozalekcyjnych. Po przyjęciu uczniów z S. powstałyby dwa dodatkowe oddziały: klasy VI i VII o liczebności od 12 do 19 uczniów. Wbrew zarzutom skargi, gmina będzie realizowała obowiązek dowożenia dzieci na zajęcia szkolne i sprawowania nad nimi opieki w trakcie dowozu. Dzieci w trakcie oczekiwania na autobus znajdą się pod opieka nauczyciela w świetlicy szkolnej. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że zasadnie organy przyjęły, że przekształcenie Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie w miejscowości S. podporządkowanej organizacyjnie szkoły podstawowej filialnej o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddział przedszkolny, nie pozostaje w konflikcie z normą art. 39 Prawa oświatowego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że ani kurator w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r., ani Minister w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2024 r. nie doszukali się przepisu prawa, który miałby zostać naruszony w związku z planowanym przekształceniem szkoły. Należy więc wskazać, że argumentacja skarżącego dotycząca naruszenia art. 89 ust. 3-5 Prawa oświatowego nie została poparta prawnym uzasadnieniem, odwołuje się natomiast do teoretycznych rozważań o charakterze słusznościowym, które nie mogą stanowić podstawy dla uchylenia zaskarżonego aktu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy: a) art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z ust. 9 oraz art. 39 ust. 3 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spełnienie przez organ prowadzący szkołę - Gminę [...] wymagań określonych w ww. przepisach jest wystarczające dla wydania przez kuratora pozytywnej opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły, niezależnie od występowania innych naruszeń wynikających z ustawy Prawo oświatowe oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy; b) art. 89 ust. 1 w związku z ust. 9 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapewnienie uczniom przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu nie mieści w sobie zapewnienia możliwości kontynuowania tej nauki w warunkach nie gorszych (porównywalnych lub lepszych) niż warunki występujące w dotychczasowej szkole; c) art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z ust. 9 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - okoliczności związane z bezpieczeństwem uczniów w drodze z S. do Szkoły Podstawowej w R. i z powrotem, zdrowiem uczniów (w tym w szczególności: choroba lokomocyjna, sytuacja epidemiologiczna spowodowana ryzykiem zakażenia się wirusem SARS-CoV-2) oraz uciążliwością i ograniczeniami związanymi z koniecznością korzystania z dowozów (wcześniejsze wstawanie do szkoły, późniejsze powroty do domu, oczekiwanie na transport przed i po zajęciach, niekorzystny wpływ na organizację dnia, czas wolny uczniów, czas dla rodziny i lokalnej społeczności) nie podlegają ocenie przy wydawaniu opinii kuratora w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły, pomimo faktu, że są związane z obowiązkami wynikającymi z ustawy Prawo oświatowe oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy; - okoliczności dotyczące kwestii ekonomicznych, demograficznych i społecznych, w szczególności: codzienne funkcjonowanie uczniów klas IV-VIII, warunki do rozwoju psychicznego i społecznego oraz nauki, wyniki edukacyjne uczniów, egzaminy zewnętrzne, funkcjonowanie w środowisku lokalnym, stosunek społeczności sołectwa S. wobec zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S., zaangażowanie lokalnej społeczności w kwestie dotyczące funkcjonowania szkoły, inwestycje Rady Rodziców na rzecz szkoły, konsultacje społeczne z lokalną społecznością sołectwa S., nie podlegają ocenie przy wydawaniu opinii kuratora w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły, pomimo faktu, że są związane z obowiązkami wynikającymi z Prawa oświatowego oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy; d) art. 1 pkt 14, art, 10 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 6, art. 44 ust. 2 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 6 Prawa oświatowego oraz pkt II. 6 i 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (Dz. U. z 2017 r. poz. 1611 z późn. zm.) zwanego dalej załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek w związku z art. 89 ust. 1 i ust. 3 i w związku z ust. 9 Prawa oświatowego poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w sprawie, skutkujące uznaniem, że okoliczności wskazane w lit. c powyżej nie podlegają ocenie przy wydawaniu opinii kuratora w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły, pomimo faktu, że są związane z obowiązkami wynikającymi z ustawy Prawo oświatowe oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy; - naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności zawartych w uzasadnieniu skargi zarzutów dotyczących naruszenia innych niż art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z ust. 9 oraz art. 39 ust. 3 pkt 1 Prawa oświatowego przepisów prawa, takich jak art. 1 pkt 14, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 6, art. 44 ust. 2 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 6 Prawa oświatowego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, takich jak pkt 11. 6 i 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek, na co wskazuje stwierdzenie WSA zawarte na stronie 14 uzasadnienia, zgodnie z którym "argumentacja skarżącego dotycząca naruszenia art. 89 ust. 3-5 Prawa oświatowego nie została poparta prawnym uzasadnieniem", w sytuacji gdy uzasadnienie prawne przedstawione przez skarżącego zostało całkowicie pominięte przez WSA przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wydane przez Ministra postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. dotknięte było naruszeniami prawa materialnego (wskazanymi w pkt 2 a, b, c i d powyżej), które miały wpływ na wynik sprawy i jako takie uzasadniały uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wydane przez Ministra postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. dotknięte było naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Ministra w uzasadnieniu ww. postanowienia do wszystkich zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w zażaleniu z dnia 7 maja 2020 r. na postanowienie Kuratora pozytywnie opiniujące zamiar przekształcenia szkoły, - jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny przez Ministra całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, i jako takie uzasadniały uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w tej sprawie kwestia posiadania przez skarżącego kasacyjnie legitymacji procesowej została przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1570/20, którym uchylono zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o niedopuszczalności zażalenia. Sąd uznał, że w tej sprawie przymiot strony posiada skarżący M. J. będący rodzicem dziecka uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w S.. Tym samym kwestia ta została w tej sprawie prawomocnie rozstrzygnięta i nie może być ponownie badana. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jednakże zarzuty te w istocie są zbieżne w swojej treści i w związku z tym zostaną one rozpoznane w większości łącznie. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z ust. 9 oraz art. 39 ust. 3 pkt 1 Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że spełnienie przez organ prowadzący szkołę wymagań określonych w ww. przepisach jest wystarczające dla wydania przez kuratora pozytywnej opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły, niezależnie od występowania innych naruszeń wynikających z ustawy Prawo oświatowe oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy oraz na błędnym przyjęciu, że zapewnienie uczniom przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu nie mieści w sobie zapewnienia możliwości kontynuowania tej nauki w warunkach nie gorszych (porównywalnych lub lepszych) niż warunki występujące w dotychczasowej szkole. Oceniając zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły. Art. 89 ust. 3 ww. ustawy stanowi zaś, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Taką pozytywną opinię wydał w tej sprawie Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty i utrzymał ją w mocy Minister Edukacji. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego w przypadku, gdy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległość 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych lub odległość 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdził, że w związku z przekroczeniem ww. odległości dzieciom (uczniom) likwidowanej Szkoły Podstawowej w S. zapewniony zostanie transport do Szkoły Podstawowej w R. zgodnie z wymaganiami wynikającymi z tego przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi przy tym, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji lub też w jaki sposób należałoby prawidłowo dokonać jego interpretacji. Zarzucając naruszenie prawa strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić naruszenie prawa w zakresie obejmującym art. 39 ust. 6, art. 44 ust. 2 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 6 Prawa oświatowego oraz pkt II. 6 i 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek. Zarzucając ich naruszenie strona skarżąca kasacyjnie akcentuje przede wszystkim brak należytej troski o bezpieczeństwo uczniów w drodze do szkoły i ze szkoły, narażenie zdrowia uczniów związanego z chorobą lokomocyjną i epidemią SARS-CoV-2, uciążliwości i ograniczenia związane z koniecznością korzystania z dowozu (wcześniejsze wstawanie do szkoły, późniejszy powrót ze szkoły, oczekiwanie na transport przed i po zajęciach i niekorzystny wpływ na organizację dnia), a także brak współpracy szkół z rodzicami i środowiskiem lokalnym. Zarzuty te nie są zasadne. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swoje stanowisko dotyczące wykładni zarówno art. 51 Prawa oświatowego, jak i art. 55 tejże ustawy. Art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy określa podstawowe zadanie kuratora oświaty, który w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Tym zadaniem jest sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa, z zastrzeżeniem odrębnych kompetencji Ministra Obrony Narodowej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w tej sprawie właściwy Kurator sprawował nadzór pedagogiczny. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego nadzór pedagogiczny polega na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek oraz ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. Zarówno Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji w wydanych w tej sprawie merytorycznych postanowieniach szeroko oceniali stan i warunki działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej obu Szkół (Szkoły Podstawowej R. i Szkoły Podstawowej w S.). W szczególności ocenie podlegały takie parametry jak liczba uczniów, wyniki nauczania, baza lokalowa i jej wyposażenie, kadra nauczycielska, dostępność dzieci do obiadów, funkcjonowanie świetlicy socjoterapeutycznej, miejsce przebywania uczniów dowożonych do Szkoły Podstawowej w R. i w tym czasie sprawowanie nad nimi opieki, czas dojazdu, itp. Oceniono także czas dojazdu niezbędnego do pokonania odległości 6 km oraz okoliczności dotyczące bezpieczeństwa uczniów, w tym bezpieczeństwa zdrowotnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że taka ocena jest prawidłowa i nie podzielił argumentacji strony skarżącej co do naruszenia art. 55 ww. ustawy. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie stosował wprost art. 1 pkt 14 Prawa oświatowego, tym niemniej nie można stwierdzić, aby w tym zakresie miało miejsce naruszenie prawa. Powołany przepis zawiera jeden z celów ustawy Prawo oświatowe w postaci utrzymywania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach i placówkach. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na skutek zainicjowanego zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej i zgromadzonego materiału nie stanowiło naruszenia prawa stwierdzenie przez oba organy administracji oświatowej utrzymania odpowiednich wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny warunków nauki, wychowania i opieki w poddawanych przekształceniom szkołach. Takich ustaleń nie podważyła skutecznie strona skarżąca kasacyjnie. Z kolei art. 2 pkt 6 Prawa oświatowego określa, jakie placówki tworzą system oświaty i w tym punkcie wymienia się poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu. Szkoły podstawowej system oświaty nie zalicza do placówek objętych art. 2 pkt 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność i do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skontrolował zaskarżone postanowienie i odniósł się do zapewnienia uczniom przekształcanej Szkoły właściwych warunków nauki, wychowania i opieki. Art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego reguluje tryb podejmowania uchwały w przedmiocie sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych. W tej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, ponieważ nie dotyczy ona odwodów szkolnych. Zgodnie z art. 44 ust. 2 pkt 4 Prawa oświatowego szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewniają każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Działania te dotyczą współpracy z rodzicami i środowiskiem lokalnym. Także i ten przepis w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania, ponieważ dotyczy on funkcjonowania organów szkół i innych placówek oświatowych, a przedmiotem tej sprawy była kontrola postanowienia właściwego ministra w przedmiocie zaopiniowania uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie w S. filii Szkoły Podstawowej w R.. W takiej procedurze organy szkoły podstawowej nie podejmują czynności opiniujących zamiar przekształcenia. Zgodnie z pkt II.6 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek określa wymagania wobec szkół podstawowych, szkół ponadpodstawowych, szkół artystycznych, placówek kształcenia ustawicznego oraz centrów kształcenia zawodowego rodzice są partnerami szkoły lub placówki i w tym zakresie rodzice współdecydują w sprawach szkoły lub placówki i uczestniczą w podejmowanych działaniach, a szkoła lub placówka współpracuje z rodzicami na rzecz rozwoju ich dzieci. Szkoła lub placówka pozyskuje i wykorzystuje opinie rodziców na temat swojej pracy. W procedurze likwidacji lub przekształcania publicznej szkoły podstawowej ustawodawca określił, na czym ma polegać współpraca rodziców. Wynika to wprost z treści art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego zgodnie z którym szkoła publiczna może być zlikwidowana (lub przekształcona – art. 89 ust. 9 tej ustawy) z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów. Tym samym, skoro ustawodawca przyznał rodzicom w procesie przekształcania lub likwidacji szkoły jedynie uprawnienie do otrzymania zawiadomienia o zamiarze przekształcenia (likwidacji) szkoły co najmniej na sześć miesięcy przed terminem takiego przekształcenia (likwidacji), to nie można dokonywać wykładni treści powołanego pkt II.6 załącznika do rozporządzenia w taki sposób, aby przyznać rodzicom inne jeszcze uprawnienia niż wynikające z ustawy. Zgodnie z pkt II. 7 załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie wymagań wobec szkół i placówek szkoła lub placówka współpracuje ze środowiskiem lokalnym na rzecz wzajemnego rozwoju i w ramach tej współpracy szkoła (placówka) w sposób celowy współpracuje z instytucjami i organizacjami działającymi w środowisku lokalnym, przy czym taka współpraca ze środowiskiem lokalnym ma wpływać na ich wzajemny rozwój oraz na rozwój uczniów. Powołany przepis nie dotyczy procesu likwidacji lub przekształcenia szkoły, ponieważ takie procesy nie są ani prowadzone przez szkoły, ani też inicjowane przez szkoły. To organ prowadzący podejmuje uchwałę w przedmiocie zamiaru przekształcenia (likwidacji) szkoły, to organ prowadzący zawiadamia o tym m.in. rodziców i to organ prowadzący występuje do właściwego kuratora o wydanie opinii. Nie ma w tej procedurze miejsca na współpracę organów szkoły ze środowiskiem lokalnym. Także podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie argumenty dotyczące błędnej wykładni art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z ust. 9 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że okoliczności związane z bezpieczeństwem i zdrowiem uczniów w drodze z S. do Szkoły Podstawowej w R. i z powrotem, uciążliwością i ograniczeniami związanymi z koniecznością korzystania z dowozów oraz kwestii ekonomicznych, demograficznych i społecznych – nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie okoliczności powinien uwzględnić kurator oświaty wydając postanowienie na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego. Trafnie też Sąd stwierdził, przywołując przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego, że nie mogą to być dowolne okoliczności, a tylko te, które mają oparcie w obowiązującym prawie. Przy czym kurator winien uwzględnić nie tylko przepisy wprost zawarte w Prawie oświatowym, ale także i w innych przepisach, o ile mają one w danym stanie faktycznym zastosowanie. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie organy administracji oświatowej uwzględniły okoliczności związane z dowozem uczniów do i ze szkoły i wyjaśniły, dlaczego przekształcenie Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie jej filii w S. nie będzie stanowiło zagrożenia zdrowotnego oraz zagrożenia bezpieczeństwa dla samych uczniów. Czynniki ekonomiczne niewątpliwie były jednymi ze stanowiących podstawę wszczęcia procedury przekształcenia Szkoły Podstawowej w R.. O czynnikach tych miały wiedzę organy administracji oświatowej i nie stwierdziły, aby zamiar racjonalizacji wydatków oświatowych połączony m.in z podwyższeniem warunków prowadzenia procesów dydaktycznych stanowił naruszenie prawa. Kwestie ekonomiczne, demograficzne lub społeczne nie mogły samodzielnie uzasadniać wydania negatywnej opinii co do zamiaru przekształcenia danej szkoły. Prowadzenie szkół, a w tym także ich tworzenie, przekształcanie oraz likwidowanie stanowi zadanie własne samorządu terytorialnego. Organy samorządu powinny dokonywać tych czynności mając na uwadze dostosowywanie sposobu wykonywania tych zadań do lokalnych potrzeb i warunków. To samorząd poprzez radę gminy lub wójta jest wyrazicielem potrzeb lokalnych, a nie kurator oświaty będący organem administracji rządowej. Podnoszone argumenty dotyczące braku przeprowadzenia konsultacji społecznych lub uwzględnienia zaangażowania mieszkańców S. pozostawały poza zakresem oceny w tej sprawie Kuratora Oświaty. Obowiązujące przepisy w szczególności ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum lokalnym przewidują dla społeczności gminnych możliwość podejmowania określonych działań ukierunkowanych na realizację ich postulatów. Sądy administracyjne w tej sprawie nie mogą oceniać, jak zorganizowana jest wspólnota samorządowa Gminy [...] i jakie czynności powinna ona podejmować w zakresie należytego wyartykułowania swoich oczekiwań. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi skierowanej w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w szczególności polegającego na braku odniesienia się tego Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego, dotyczących naruszenia innych niż art. 39 ust. 1-3 w związku z ust. 9 Prawa oświatowego oraz art. 39 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w szczególności nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 1 pkt 14, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 6, art. 44 ust. 2 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 2 pkt 6 Prawa oświatowego. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym jedynie wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08) lub też nie wyjaśnił podstaw prawnych swojego rozstrzygnięcia. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13; wyrok NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1389/18). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy. Ponadto z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie jego zgodności z art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego. Ponadto, jak już zostało to wykazane, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swoje stanowisko dotyczące wykładni zarówno art. 51 Prawa oświatowego, jak i art. 55 tejże ustawy. Nie miało istotniejszego wpływu na wynik sprawy pominięcie dokonania oceny zastosowania w tej sprawie art. 1 pkt 14, art. 2 pkt 6 oraz art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego. Art. 44 ust. 2 pkt 4 tej ustawy dotyczy działań organów szkoły, co także wykracza poza przedmiot tej sprawy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skontrolował zaskarżone postanowienie i odniósł się do zapewnienia uczniom przekształcanej Szkoły właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, a tym samym mimo braku wprost przywołania treści art. 10 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, dokonał oceny zgodności zaskarżonego postanowienia także z tym przepisem. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołanych powyżej przepisów Prawa oświatowego z tego powodu, że przepisy te nie miały w tej sprawie zastosowania. Skoro zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a., a ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia. Skoro w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego, to tym samym prawidłowo uznał, że w tym zakresie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z at. 151 P.p.s.a. poprzez brak uznania, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji było dotknięte wadami w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego oraz naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Minister Edukacji nie tylko wymienił zarzuty zawarte w zażaleniu, ale także ocenił ich zasadność. Okoliczność, że organ ten nie podzielił zapatrywania strony skarżącej co do naruszenia prawa w zaskarżonym postanowieniu Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty nie oznacza braku odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu. Trafnie przy tym tak Minister Edukacji, a także i Sąd pierwszej instancji uznały, że społeczność lokalna nie ma decydującego wpływu na proces likwidacji lub przekształcania publicznej szkoły podstawowej. Nie może też kurator oświaty dokonywać oceny zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej na odstawie oczekiwań społeczności lokalnej, a nie na podstawie przepisów prawa. Nie można też uznać, aby w tej sprawie poglądy zawarte w doktrynie miały przeważające znaczenie. Także wytyczne Lubelskiego Kuratora Oświaty z 13 lutego 2019 r. nie mogły mieć w tej sprawie żadnego znaczenia. Wytyczne nie stanowią obowiązującego prawa i nie zostały wydane w tej sprawie. Zagadnienia dotyczące prognoz demograficznych w perspektywie sześcioletniej lub dłuższej także nie mogły stanowić podstawy do wydania opinii przez Kuratora Oświaty. Prognozy te powinny być w przyszłości uwzględnione przez Radę Gminy [...] w ewentualnym procesie reorganizacji obwodów szkolnych lub tworzenia nowych szkół podstawowych. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).