III OSK 2483/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 481/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 stycznia 2022 r. nr DGM-3.530.21.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. sp. z o.o. w G. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 481/22, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Skarżąca, Skarżąca kasacyjnie, Spółka) na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2022 r., [...] Minister Infrastruktury (dalej: Minister, organ) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2021 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Skargę do Sądu I instancji na decyzję Ministra z [...] stycznia 2022 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] października 2021, [...] wywiodła Skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi okoliczność, czy lokalizacja wnioskowanego przez Skarżącą przedsięwzięcia pn. "Morska Farma Wiatrowa S." odpowiada, względnie nie odpowiada obszarowi 60.E.4, określonemu w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Sąd I instancji podzielił ocenę wyrażoną w tym zakresie przez organ, zgodnie z którą postępowanie należało umorzyć z uwagi na brak zgodności wnioskowanego obszaru z obszarem 60.E.4. W skardze kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego T.S., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 106 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz.U. 2021 poz. 234 ze zm., dalej: ustawa offshore), przez: a) błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, iż użyty w tym przepisie zwrot "dotyczące morskiej farmy wiatrowej, której lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do niniejszej ustawy" interpretowany powinien być w ten sposób, że lokalizacja morskiej farmy wiatrowej określona we wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. 1991 nr 32 poz. 131 ze zm., dalej: u.o.m.) oraz lokalizacja obszaru z załącznika nr 2 do ustawy offshore powinny być takie same, tj. powinny odpowiadać sobie w całości, aby postępowanie nie podlegało umorzeniu, w sytuacji, gdy z treści powyższej normy prawnej takiej interpretacji wywieść nie można, gdyż właściwe rozumienie tego przepisu wskazuje, iż lokalizacja morskiej farmy wiatrowej objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich odpowiada obszarowi z załącznika nr 2 do ustawy offshore także wtedy, lokalizacja tej farmy znajduje (zawiera) się tym obszarze pokrywając ten obszar nie tylko w całości, ale także częściowo; b) będące konsekwencją wadliwej wykładni określonej w lit. a) wyżej, niewłaściwe zastosowanie art. 106 ustawy offshore poprzez uznanie przez Sąd I instancji za zasadne zastosowanie tej normy prawnej w sytuacji, gdy jej dyspozycja nie obejmowała postępowania związanego z wnioskiem Skarżącej o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla projektu pn. "Morska Farma Wiatrowa S." prowadzonego w wyniku ogłoszenia nr 73 Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 marca 2019 r., gdyż lokalizacja tej farmy odpowiada obszarowi 60.E.4 określonemu w załączniku nr 2 do ustawy offshore i w związku z tym postępowanie to nie podlegało umorzeniu w oparciu o przepis art. 106 ustawy offshore; 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. art. 106 ustawy offshore, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., co spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego polegającego na błędnym przyjęciu przez Ministra Infrastruktury, że lokalizacja "Morskiej Farmy Wiatrowej S." nie odpowiada obszarowi 60.E.4 określonemu w załączniku nr 2 do ustawy offshore, co doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem Skarżącej o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla projektu pn. "Morska Farma Wiatrowa S.", b) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., co spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Ministra Infrastruktury, gdyż w sprawie niniejszej organ administracji dokonał umorzenia postępowania, które nie posiadało przymiotu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i wykroczył przez to poza wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, podejmując działania wbrew przepisom prawa i bez podstawy prawnej; c) art. 151 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., co spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Ministra Infrastruktury, gdyż w sprawie niniejszej organ administracji mając wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 106 ustawy offshore nie rozstrzygnął ich na korzyść strony, przyjmując niekorzystną dla Skarżącej interpretację tego przepisu skutkującą odebraniem Skarżącej uprawnienia do merytorycznego rozpoznania jego wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla projektu pn. "Morska Farma Wiatrowa S. ". Mając na względzie powyższe zarzuty, wniesiono o: 1. Uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2022 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2021 r., znak [...]; 2. Zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; 3. Rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji próbując dokonać odkodowania normy prawnej zawartej w art. 106 ustawy offshore w sposób wybiórczy i selektywny zacytował słownikowe znaczenia słowa "odpowiadać" oraz zupełnie pominął występujące w języku polskim i powszechnie stosowane zwroty nakazujące rozumieć określone stany faktyczne jako takie same lub identyczne. Działanie tego rodzaju doprowadziło Sąd I instancji do całkowicie błędnej interpretacji słowa "odpowiadać" użytego w art. 106 ustawy offshore i w konsekwencji tego do błędnej wykładni całego przepisu art. 106 ustawy offshore. Biorąc bowiem pod uwagę całościową treść ww. art. 106 ustawy offshore oraz synonimy zwrotu "odpowiadać", które zostały także przytoczone wyżej, nie można zgodzić się z przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią, że lokalizacja morskiej farmy wiatrowej Skarżącej winna pokrywać się w całości i w zupełności z obszarem 60.E.4, aby postępowanie prowadzone w związku z wnioskiem Skarżącej nie podlegało umorzeniu. W żadnej części przywołany wyżej przepis art. 106 ustawy offshore nie odnosi się "do całości" obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Przepis ten dotyczy morskiej farmy wiatrowej, której lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, bez jakiegokolwiek precyzyjnego określenia, że chodzi tu o lokalizację odpowiadającą w pełni, w całości lub zupełnie obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore. W sytuacji bowiem, jeżeli powyższe obszary miałyby w całości sobie odpowiadać, ustawodawca posłużyłby się zwrotem "obszary w całości sobie odpowiadające", "obszary w pełni sobie odpowiadające", "obszary zupełnie sobie odpowiadające" lub "obszary tożsame". Ustawodawca jednak żadnym z tych zwrotów w art. 106 ustawy offshore się nie posłużył. Z literalnego więc brzmienia art. 106 ustawy offshore nie wynika, że dyspozycją tego przepisu objęte są morskie farmy wiatrowe, których lokalizacja częściowo odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore. W zakresie bowiem, w którym morska farma wiatrowa objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, mieści się w obszarach określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, lokalizacja tej farmy niewątpliwie odpowiada tym obszarom. Interpretacja przeciwna sprzeczna byłaby bowiem z literalnym brzmieniem przepisu art. 106 ustawy offshore, który nie odwołuje się do "odpowiadania w pełni" lub "tożsamości" określonych obszarów i którego to przepisu z pewnością nie można interpretować rozszerzająco lub domniemywać treści w nim niezawartych, tak jak dokonał tego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Według Skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji podzielił troskę ustawodawcy i organu administracji, dostrzegając ryzyko rozdrobnienia obszarów, a zarazem zagrożenia nieopłacalnością realizacji tak dużego przedsięwzięcia jak morska farma wiatrowa na małym obszarze, który nie został objęty wnioskiem innego podmiotu, dotyczącym jedynie części danego akwenu. Powyższe konstatacje nie mają jednak w opinii Skarżącej kasacyjnie żadnego związku i wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd I instancji, podobnie jak czynił to organ administracji, w sposób wybiórczy przywołał motywy uzasadnienia projektu ustawy offshore, dopasowując je niejako do założonej przez siebie uprzednio tezy. Obszar objęty wnioskiem Skarżącej to obszar, jaki pozwala na efektywne i racjonalne wykorzystanie obszaru 60.E.4, co pozostaje w pełnej w zgodzie z cytowanym przez Sąd I instancji uzasadnieniem do projektu ustawy offshore. Nieobjęta wnioskiem Skarżącej część obszaru 60.E.4 jest obiektywnie bez znaczenia dla morskiej energetyki wiatrowej, co znalazło się poza sferą rozważań Sądu I instancji. Mając na uwadze powyższe, w pełni uzasadniona jest teza, że na potrzeby morskiej energetyki wiatrowej, obszar objęty wnioskiem Skarżącej oraz obszar 60.E.4 określony w załączniku nr 2 do ustawy offshore, są obszarami tożsamymi. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 106 ustawy offshore narusza w opinii Skarżącej kasacyjnie wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa oraz zasadę ochrony interesów w toku. Opisana wyżej wadliwa wykładnia art. 106 ustawy offshore doprowadziła Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Sąd I instancji uznał bowiem za zasadne zastosowanie przez Ministra Infrastruktury tej normy prawnej w sytuacji, gdy jej dyspozycja nie obejmowała postępowania związanego z wnioskiem Skarżącej, gdyż lokalizacja wnioskowanej przez Skarżącą "Morskiej Farmy Wiatrowej S." odpowiada obszarowi 60.E.4 określonemu w załączniku nr 2 do ustawy offshore i w związku z tym postępowanie to nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 106 ustawy offshore. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. art. 106 ustawy offshore, wskazano, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powiązany został z przepisem art. 106 ustawy offshore. Przedmiotowy zarzut sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działań podjętych przez Ministra Infrastruktury w nieuprawniony sposób zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., tj. nie uchylił decyzji Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2022 r. znak: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2021 r. znak [...]. Powyższe spowodowane zostało niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Ministra Infrastruktury polegającego na błędnym przyjęciu, że lokalizacja "Morskiej Farmy Wiatrowej S. " nie odpowiada obszarowi 60.E.4 określonemu w załączniku nr 2 do ustawy offshore, co doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem skarżącej. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 i art. 105 § 1 k.p.a., wskazano, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie zaakceptował działanie organu administracji polegające na umorzeniu postępowania, które nie podlegało dyspozycji art. 106 ustawy offshore i nie posiadało przymiotu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Uznać zatem należy, że umorzenie postępowania nastąpiło bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. Według Skarżącej kasacyjnie, prowadzone w związku z wnioskiem Skarżącej postępowanie o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich nie podlegało dyspozycji art. 106 ustawy offshore, w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. - obu przepisów w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., wyjaśniono, że treść art. 106 ustawy offshore nie była dla organu administracji oczywista i budziła jego wątpliwości interpretacyjne. Tym samym, wobec zauważonych przez organ administracji trudności interpretacyjnych jakie stwarza dyspozycja art. 106 ustawy offshore, organ administracji stosownie do art. 7a §1 k.p.a. winien rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść Skarżącej i uchylić decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania. Odmienne stanowisko organu doprowadziło natomiast do sytuacji, w której wątpliwości interpretacyjne, jakie pojawiły się po stronie organu zostały rozstrzygnięte na niekorzyść Skarżącej. Innymi słowy, Minister Infrastruktury swoim postępowaniem obciążył Skarżącą konsekwencjami braku możliwości dokonania przez organ niebudzącej wątpliwości wykładni art. 106 ustawy offshore. W realiach niniejszej sprawy Skarżąca miałaby ponieść negatywne konsekwencje polegające na odebraniu jej prawa do merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku m.in. z powodów całkowicie od niego niezależnych i obciążających Ministra Infrastruktury, który przed datą wejście w życie ustawy offshore nie rozpatrzył merytorycznie jej wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował powyższe działanie Ministra Infrastruktury. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy inwestycja Skarżącej pn. "Morska Farma Wiatrowa S." stanowi właśnie morską farmę (elektrownię) wiatrową o planowanej mocy 720-900 MW, która mogłaby zapewnić zapotrzebowanie na energię elektryczną dla około 650 000 gospodarstw domowych oraz znacznie przyczynić się do ograniczenia emisji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2. zasądzenie od Skarżącej kasacyjnie na rzecz Ministra Infrastruktury kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że skarga kasacyjna wywiedziona przez Skarżącą nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Według Ministra, podnoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie, a przywołane na uzasadnienie tego zarzutu twierdzenia nie znajdują żadnego oparcia, ani w okolicznościach niniejszej sprawy, ani w treści przepisu, ani w przepisach regulujących wydawanie pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja art. 106 ustawy offshore jest interpretacją rozszerzającą lub domniemaniem treści w przepisie niezawartych. Ustawodawca wprowadzając art. 106 ustawy offshore nie dokonał tego, aby wprowadzoną regulację pomijać i uznawać ją za zbędną, a to miałoby miejsce w przypadku przyjęcia wykładni zaprezentowanej przez Skarżącą. Przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez Skarżącą wprowadziłoby pozaustawowy, wtórny podział obszaru, nieprzewidziany przez ustawodawcę co mogłoby prowadzić do instrumentalizacji wykładni językowej. Przedstawione przez Skarżącą argumenty w żadnym zakresie nie uzasadniają postawionych zarzutów, a jedynie mają na celu polemikę z ustaleniami Sądu I instancji i wcześniej poczynionymi ustaleniami organu. Art. 106 ustawy offshore nie daje organowi żadnej uznaniowości w zakresie jego zastosowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 ustawy offshore. W piśmie z 29 sierpnia 2023 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii z 18 sierpnia 2023 r. sporządzonej przez Uniwersytet [...] w G. [...] dotyczącej możliwości wyznaczenia maksymalnego potencjalnego obszaru zabudowy morską farmą wiatrową dla obszaru 60.E.4. określonego w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Przedłożona opinia ma na celu potwierdzenie faktu, że obszar 60.E.4 z załącznika nr 2 do ustawy offshore w części, w jakiej nie pokrywa się z obszarem wskazanym we wniosku Skarżącej kasacyjnie z 9 maja 2019 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "Morska Farma Wiatrowa S." jest wyłączony z zabudowy na skutek zakazu wznoszenia sztucznych wysp i konstrukcji w odległości mniejszej niż 2 km od granicy obszaru Natura 2000 "Hoburgs bank och Midsjöbankarna" (SE0330308). Możliwy i maksymalny obszar zabudowy obszaru 60.E.4 infrastrukturą morskiej farmy wiatrowej nie zmieniłby się i pozostałby w takiej formie jak określono to w załączniku mapowym nr 2 do ww. opinii nawet przy złożeniu, że obszar objęty wnioskiem pokrywałby się w całości z obszarem 60.E.4. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Sąd postanowił dopuścić ww. dowód z dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, należy rozpatrzeć je łącznie. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi okoliczność, czy lokalizacja wnioskowanego przez Skarżącą przedsięwzięcia pn. "Morska Farma Wiatrowa S. " odpowiada, względnie nie odpowiada obszarowi 60.E.4, określonemu w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Sąd I instancji zasadnie podzielił ocenę wyrażoną w tym zakresie przez organ, zgodnie z którą postępowanie należało umorzyć z uwagi na brak zgodności wnioskowanego obszaru z obszarem 60.E.4. W skardze kasacyjnej Spółka w istocie nie podważa stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, jedynie zarzuca błędną wykładnię art. 106 ustawy offshore. Spór w tej sprawie dotyczy przede wszystkim wykładni prawa, szczególnie, że zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1, lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 6, oraz art. 105 § 1 k.p.a. nie został szerzej uzasadniony. Zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, o której mowa w art. 7a § 1 k.p.a., znajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia (por. wyrok NSA z 4.06.2020 r., II FSK 472/20, LEX nr 3021700). Przedmiotem niniejszego postępowania było uprawnienie, tj. pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, a zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie administracyjne jest rozstrzygnięciem procesowym stanowiącym wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (por. Wyrok NSA z 28.05.2021 r., I OSK 3092/18, LEX nr 3265573). Oznacza to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 106 ustawy offshore, "wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich lub postępowania rozstrzygające, o których mowa w art. 27d ust. 1 ustawy zmienianej w art. 92, dotyczące morskiej farmy wiatrowej, której lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do niniejszej ustawy, umarza się". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela stanowisko Sądu I instancji, że na gruncie art. 106 ustawy offshore musi wystąpić zgodność pomiędzy lokalizacją danego przedsięwzięcia wskazaną we wniosku, a akwenem z załącznika nr 2 do ustawy offshore, tzn. zajęciem przez przedsięwzięcie danego akwenu w wyznaczonych granicach zgodnie ze wskazanymi współrzędnymi. Planowane przedsięwzięcie nie może zarówno wykraczać poza granice tego akwenu przewidzianego w załączniku nr 2, jak również pozostawiać części tego akwenu w formie niezagospodarowanej. W myśl art. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1235, dalej: u.s.z.k.), do strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się: wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów w rozumieniu ustawy o obszarach morskich. Stosownie natomiast do art. 3 u.s.z.k., gospodarowanie strategicznymi zasobami naturalnymi jest prowadzone zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w interesie dobra ogólnego. Dokonując wykładni systemowej przepisów ustawy offshore oraz przepisów u.z.s.k. i ustawy o obszarach morskich, należy przyjąć, że celem nadrzędnym wynikającym z treści art. 106 ustawy offshore jest ochrona interesu publicznego związanego z racjonalnym wykorzystaniem obszarów przeznaczonych na wznoszenie lub wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. W art. 92 ustawy offshore wprowadzono zmiany w ustawie o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Jak wynika z art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy offshore, morska farma wiatrowa oraz zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, w zakresie projektowania, budowy, eksploatacji i likwidacji spełniają wymagania, które zapewniają ochronę środowiska. Zgodnie z art. 3a ustawy o obszarach morskich, działania prowadzone na obszarach morskich, w tym których wyłącznym celem jest obrona lub bezpieczeństwo państwa, przeprowadza się, w stopniu racjonalnym, przy podjęciu niezbędnych środków na rzecz osiągnięcia lub utrzymania dobrego stanu środowiska morskiego, w szczególności zapewniając pobór próbek w punktach pomiarowych zlokalizowanych na polskich obszarach morskich dla celów monitoringu wód, o którym mowa w art. 349 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: Prawo wodne). W procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej realizowane są równocześnie cele środowiskowe, gospodarcze i społeczne, co powinno być zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju. Potwierdzeniem tego jest treść art. 37¹ ustawy o obszarach morskich, według którego planowanie i zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oznacza proces, za pośrednictwem którego właściwe organy, o których mowa w art. 37e ust. 1 tej ustawy, analizują i organizują wykorzystanie obszarów morskich, aby osiągnąć cele ekologiczne, gospodarcze i społeczne. Przyjęcie założenia, że możliwe było dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wniosku Spółki, obejmującego obszar, którego granice nie wyczerpują i wykraczają poza całość obszaru określonego w załączniku nr 2, nie spełniałoby celów gospodarczych i ekologicznych o których mowa w art. 37¹ ustawy o obszarach morskich. Doszłoby tym samym do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, zdefiniowanego w art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej: p.o.ś.). Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, żeby w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko i poprawiać jego stan (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 233/11, LEX nr 1251931). Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, cele związane z ochroną środowiska i zagospodarowaniem obszarów morskich wynikające z art. 37b i art. 37h ustawy o obszarach morskich, powinny stanowić dyrektywy wykładni także przepisów ustawy offshore. Przepisy te zakładają między innymi, że wpływ na ekosystem planowanej działalności człowieka będzie utrzymywany na poziomie umożliwiającym osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu ekologicznego środowiska, a również zostanie zachowana zarówno zdolność do prawidłowego funkcjonowania ekosystemu, jak i odporność na zmiany środowiskowe, powstałe w wyniku działalności człowieka. Dodatkowo zostanie umożliwione jednoczesne, trwałe i zrównoważone użytkowanie zasobów i usług ekosystemowych przez obecne i przyszłe pokolenia. Norma art. 37h pkt 1 ustawy o obszarach morskich zakłada uwzględnienie osiągnięcia zrównoważonego rozwoju obszaru objętego planem oraz obszarów do niego przyległych w wymiarze ekonomicznym, społecznym i środowiskowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, pozostawienie nawet niewielkiej powierzchni niewykorzystanego obszaru danego akwenu lub dopuszczenie możliwości wykroczenia przedsięwzięcia poza ten teren, nie jest zgodne z wynikającą z art. 106 ustawy offshore zasadą "odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2" oraz nie realizuje celu gospodarczego, a tym samym nie jest zgodne z celem ustawy wynikającym z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Działanie, którego skutkiem jest przekroczenie obszaru przewidzianego w załączniku, niezależnie od powierzchni tego przekroczenia, z pominięciem jedynie różnic mieszczących w granicach błędu statystycznego, nie jest również zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju. W uzasadnieniu projektu ustawy offshore wskazano na konieczność spełniania unijnych celów OZE (Odnawialne Źródła Energii) oraz powołano się na art. 3 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U.UE. L. z 2018 r. Nr 328, str. 82 ze zm.), zgodnie z którym udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w każdym państwie członkowskim nie może być niższy niż udział bazowy wskazany w trzeciej kolumnie tabeli w części A załącznika I do dyrektywy. Państwa członkowskie wprowadzają konieczne środki w celu zapewnienia zgodności z tym poziomem bazowym. Jeżeli dane państwo członkowskie nie utrzymuje swojego udziału bazowego zmierzonego w każdym okresie jednego roku, zastosowanie ma art. 32 ust. 4 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia (UE) 2018/1999. Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest do utrzymania po 2020 r. obowiązkowego udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto na poziomie nie niższym niż 15%. Z treści uzasadnienia projektu ustawy offshore wynika również, że celem projektowanych rozwiązań jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, przy jednoczesnym spełnianiu wymogów środowiskowych i rozwijaniu gospodarki narodowej w sektorach powiązanych z budową i eksploatacją morskich farm wiatrowych. Zaproponowany w ustawie offshore, mechanizm wsparcia, a także projektowane usprawnienia procedur administracyjnych i regulacje wspierające wymianę informacji, pomiędzy podmiotami planującymi inwestycje w zakresie morskich farm wiatrowych, a przedsiębiorcami, którzy mogliby świadczyć usługi i dostawy na ich rzecz, przyczyni się do realizacji założonych celów w sposób efektywny, zarówno ekonomicznie jak i organizacyjnie. W uzasadnieniu projektu ustawy offshore zwrócono także uwagę, że obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny sposób. Jednocześnie ewentualne rozdrobnienie obszarów przeznaczonych pod morskie farmy wiatrowe mogłoby zablokować nawet na kilka lat optymalne wykorzystanie akwenów przeznaczonych na pozyskiwanie energii odnawialnej, a także doprowadzić do nieuczciwych praktyk rynkowych np. w postaci blokowania konkretnych lokalizacji lub blokowania wyprowadzenia mocy z sąsiadujących morskich farm wiatrowych. W uzasadnieniu projektu ustawy offshore wskazano ponadto, że "(...) kluczowe jest wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym zaproponowane przepisy pozwalają na niekontynuowanie postępowań o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, w sprawach z wniosków, w których proponowana lokalizacja morskiej farmy wiatrowej nie odpowiada lokalizacji określonej w załączniku 2 do niniejszej ustawy. Rozwiązanie to w sposób spójny systemowo odnosi się do zaproponowanego projekcie niniejszej ustawy załącznika nr 1, który w praktyce obejmuje (i dedykuje do udziału w mechanizmie wsparcia określonym w rozdziale 3) wydane na obecnym etapie pozwolenia na lokalizację sztucznych wysp w polskich obszarach morskich (PSZW). Nowe obszary, dla których możliwy byłby udział w aukcji (udział w mechanizmie wsparcia określonym w rozdziale 4), powinny być wyznaczone w lokalizacjach przeznaczonych na pozyskiwanie energii odnawialnej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, z uwzględnieniem interesu ekonomicznego - zarówno inwestorów jaki i państwa, w tym odbiorców końcowych energii. Konieczne jest również przeciwdziałanie rozdrobnieniu obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych. Obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny sposób. Jednocześnie ewentualne rozdrobnienie obszarów przeznaczonych pod morskie farmy wiatrowe mogłoby zablokować nawet na kilka lat optymalne wykorzystanie akwenów przeznaczonych na pozyskiwanie energii odnawialnej, a także doprowadzić do nieuczciwych praktyk rynkowych np. w postaci blokowania konkretnych lokalizacji lub blokowania wyprowadzenia mocy z sąsiadujących morskich farm wiatrowych" (druk sejmowy nr 809, https://www.sejm.gov.pl). Powołana treść uzasadnienia projektu ustawy powinna mieć pomocniczy charakter w procesie wykładni normy z art. 106 ustawy offshore. Obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, więc ich wykorzystanie dla wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych powinno odbywać się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich RP, głównie z uwzględnieniem ich ograniczonej ilości. Zachowanie ww. zasady ogólnej, biorąc pod uwagę zrównoważony rozwój, interes publiczny i wspólne interesy, stanowi jednocześnie realizację wartości podstawowych, na których powinna opierać się wykładnia art. 106 ustawy offshore. Jednym z istotnych celów tej ustawy, jak również ustawy o obszarach morskich, jest zapewnienie zintegrowanego z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich, stosowania zasad i warunków przygotowania oraz realizacji inwestycji w zakresie budowy morskich farm wiatrowych. Jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawnych jest pierwszeństwo wykładni językowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie art. 106 ustawy offshore jest czytelne i jednoznaczne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nawet literalne rozumienie art. 106 ustawy offshore nie pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi wyżej celami, jakie ma realizować norma prawna wynikająca z art. 106 tej ustawy offshore. Powyższe oznacza, że zwrot "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy offshore należy rozumieć, w ten sposób, że lokalizacja określona we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej oraz obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy powinny być takie same, a w przypadku, jeśli nie zachodzi taka tożsamość postępowanie podlega umorzeniu. Potwierdzają to dyrektywy wykładni funkcjonalnej i systemowej. Zwrot "lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2", powinien być rozumiany ściśle, jako oznaczający, że lokalizacja nie odpowiada ściśle granicom obszaru. Teren objęty wnioskiem nie może wykraczać poza obszary wyznaczone w załączniku nr 2 ani go nie dopełniać, pozostawiając małe obszary, które nie zostaną optymalnie wykorzystane gospodarczo, z uwagi na nieopłacalność, defragmentyzując wtórnie obszar z załącznika nr 2, który ustawodawca postrzega jako obowiązujący. Ścisłe przestrzeganie granic tego obszaru jest również związane ze skutecznym pozyskaniem systemów wsparcia i pozyskiwania funduszy unijnych, na rzecz ochrony środowiska. Należy także zauważyć, że dyrektywy wykładni systemowej, w szczególności zgodność obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, z obszarami przeznaczonymi pod odnawialne źródła energii wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 (Dz. U. poz. 935 z późn. zm.), którego celem było uporządkowanie i efektywne zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich, jak również umiejscowienie art. 106 ustawy offshore w rozdziale 13 ustawy - Przepisy przejściowe i przepisy końcowe, wskazują, że celem art. 106 ustawy offshore było prawne uregulowanie statusu postępowań wszczętych i niezakończonych. W takiej sytuacji zwrot "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy offshore, należy rozumieć, w ten sposób, że konieczna jest pełna zgodność pomiędzy obszarem określonym we wniosku o wydanie pozwolenia dla morskiej farmy wiatrowej, a obszarami wskazanymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Zasada reglamentacji racjonalnego wykorzystania obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych wynikająca z treści art. 106 ustawy offshore ma także na celu zapewnienie stanu równowagi w gospodarowaniu zasobami środowiska. W ten sposób pełni ona funkcję autoregulacji w osiągnięciu zrównoważonego korzystania z zasobów środowiska obejmujących obszary morskie. Jednym z ważnych powodów stosowania zasady reglamentacji jest konieczność zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska obszarów morskich. W prawie pierwotnym podstawa prawna zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska uregulowana została w przepisach traktatowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 TUE, Unia Europejska działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Z treści art. 191 ust. 2 TFUE wynika, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Na podstawie treści tego przepisu można stwierdzić, że wysoki poziom ochrony środowiska jest celem polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska. W drugim zdaniu art. 191 ust. 2 TFUE zostały wymienione zasady ogólne prawa ochrony środowiska, które - jak wiadomo - są równocześnie zasadami polityki ochrony środowiska. Taka wykładnia art. 106 ustawy offshore jest zgodna z celem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i realizuje cele wynikający z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 74 ust. 1 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Według art. 74 ust. 2 Konstytucji, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Wykorzystanie obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych zgodnie z art. 106 ustawy offshore, czyli w sposób wykluczający ich defragmentację, realizuje obowiązek prawny zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Bezpieczeństwo ekologiczne jako rodzaj ogólnego stanu bezpieczeństwa publicznego, zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, mają zapewnić władze publiczne, które powinny w tym celu prowadzić odpowiednią politykę. Bezpieczeństwo ekologiczne o jakim mowa w art. 74 ust. 1 Konstytucji obejmuje działania władz publicznych nakierowane na wiele dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego, które mogą mieć wpływ na korzystanie ze zasobów środowiska (zob. P. Korzeniowski, Bezpieczeństwo ekologiczne jako instytucja prawa ochrony środowiska, Łódź 2012, s. 255 i s. 265-268). Jest to stan, w którym podczas eksploatacji zasobów środowiska nie mogą zostać naruszone zasady ogólne i szczegółowe korzystania opartego na reglamentacji administracyjnoprawnej. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Nie jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju takie wykorzystanie obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych, które dopuszcza ich defragmentację oraz dezintegrację. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 7.03.2023 r., III OSK 2403/22, LEX nr 3567138 oraz 14.03.2023 r., III OSK 1973/22, LEX nr 3527593. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 106 ustawy offshore w powiązaniu z innymi przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedłożony przez skarżącą kasacyjnie dokument z opinii z 18 sierpnia 2023 r. sporządzonej przez Uniwersytet [...] w G. [...] dotyczącej możliwości wyznaczenia maksymalnego potencjalnego obszaru zabudowy morską farmą wiatrową dla obszaru 60.E.4. określonego w załączniku nr 2 do ustawy offshore potwierdza okoliczność, że obszar ten w części nie pokrywa się z obszarem wskazanym we wniosku Skarżącej kasacyjnie z 9 maja 2019 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Okoliczność ta stanowi podstawę faktyczną treści rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Oś sporu w niniejszej sprawie dotyczy jednak wykładni art. 106 ustawy offshore, a nie faktów. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.