III OSK 2548/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 284/23 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.4163.116.22 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Łd 284/23 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. spółki akcyjnej w K. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: SKO, Kolegium) z 9 stycznia 2023 r. nr SKO.4163.116.22 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz B. (dalej: Burmistrz), decyzją z 15 listopada 2022 r., wydaną na podstawie art. 9n, ust. 1 i 2, art. 9x, ust. 1 pkt. 5 oraz art. 9zb, ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2022 r. poz. 1297. ze zm. - u.c.p.g.) orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 700 zł za przekazanie, po obowiązującym ustawowo terminie rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, za 2021 rok. Kolegium utrzymując w mocy powyższą decyzję podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze Spółka podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ obowiązany był nałożyć na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości wynikającej ze wskazanego art. 9x, ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. W niniejszej sprawie opóźnienie w złożeniu sprawozdania wyniosło 7 dni, zatem zasadnie organ nałożył karę w wysokości 700 zł. Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania przepisu art. 189f, k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x, ust. 1 pkt 5.u.c.p.g. wyjaśnił, że w uchwale z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że przepis art. 189f, k.p.a. ma zastosowania także do kary biegnącej, gdyż okoliczność, że kara ma charakter biegnący nie uzasadnia stanowiska, że każdy dzień zwłoki w wypełnieniu obowiązku stanowi odrębny delikt administracyjny. Nie ma też żadnego uzasadnienia aby dokonywać swoistego rozczłonkowania stanu bezprawia polegającego na niewypełnieniu obowiązku na delikty administracyjne jednodniowe. Według Sądu I instancji, Spółka nie przedstawiła okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Do tego może dojść tylko wówczas, gdy podmiot wykaże, że niezłożenie w terminie wymaganego sprawozdania nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Organy nie miały przy tym obowiązku poszukiwania innych, niż wskazane przez Spółkę, powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary. W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi: - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 9n, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469; dalej: u.c.p.g.), przez uznanie, że skarżąca nie złożyła w terminie sprawozdania rocznego podmiotu zbierającego odpady komunalne, - art. 9x, ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., przez nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy istniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej nałożenia, - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na: - uznaniu, że skarżąca nie sporządziła w terminie sprawozdania rocznego, o którym mowa w art. 9n, u.c.p.g., - nieodniesienie się do wyjaśnień skarżącej prezentowanych w toku postępowania, co spowodowało ustalenie stanu faktycznego jedynie z perspektywy organu, bez wzięcia pod uwagę stanowiska skarżącej, - art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - przez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiające się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu II instancji, przez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w pierwszym myślniku, - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d, pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone. Wskazując na powyższe zarzuty, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w Łodzi oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo, na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto treść jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwinięte w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Na wstępie odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (tak jak w niniejszej skardze kasacyjnej), lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji. Ponadto w treści samego zarzutu - niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej - w ocenie autora skargi kasacyjnej - wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24). Powyższego wymogu nie spełnia ani sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej ani lakoniczne w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej. Najdalej idący zarzut wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Należy jednoznacznie stwierdzić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosi "niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi". Odnosząc się dalej do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wykonał obowiązek umotywowania swojego stanowiska, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami powinna być dokonana w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców; art. 189d, pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, należy wskazać, że nie przywołują odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w powiązaniu z przepisami k.p.a. oraz art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców. Oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. oraz art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców (które przecież nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym) bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., oznacza, że sposób sformułowania tych zarzutów utrudnia, ale nie uniemożliwia ich ocenę. Należy podkreślić, że przytaczanie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i dookreślać, czy też uzupełniać przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 336/22). Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie stosował przepisów postępowania administracyjnego powołanych w skardze kasacyjnej, a jedynie kontrolował zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem oceny, czy proces podjęcia takiej decyzji jako aktu stosowania prawa przez organ administracji odpowiadał przepisom postępowania. Wojewódzki sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję posługuje się przepisami postępowania administracyjnego jak "matrycą porównawczą" w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym, a w tym wymogami wynikającymi z przepisów regulujących dane postępowanie (tak NSA w wyroku z 11 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2865/22). Odnosząc się łącznie do zarzutów dotyczących naruszenia: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców; art. 189d, pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wyjaśnić należy, że art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. W myśl z kolei art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd I instancji zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przeciwieństwie do twierdzeń skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w niniejszej miał podstawy, aby uznać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Organy przeprowadziły bowiem kompletne postępowanie dowodowe, spełniające wymogi wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym zebrany został wystarczający materiał dowodowy w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne. Kolegium dokonało właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie można w tym zakresie zarzucić mu uchybień. Precyzyjnie zostały wyjaśnione przyczyny rozstrzygnięcia, a także jasno wskazano dlaczego nie mogły odnieść skutku zarzuty odwołania. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że Spółka nie dopełniła obowiązku terminowego złożenia sprawozdania. W toku postępowania administracyjnego Spółka przyznawała, że doszło do uchybienia terminu, następnie kwestionowała, że doszło do takiego uchybienia terminu, nie wskazując jednocześnie żadnych dowodów na terminowe złożenie sprawozdania. Spółka kwestionowała jednocześnie rozmiar i zasadność nałożenia kary. Należy podkreślić, że sprawozdania w zakresie gospodarowania odpadami są istotnym elementem informacji gromadzonych przez organy administracji na podstawie których tworzone są na poziomie krajowym i wojewódzkim plany gospodarki odpadami, o których mowa w art. 34 i 35 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.). Plany gospodarki odpadami dotyczą odpadów wytworzonych na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, oraz przywożonych na ten obszar, w tym odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów opakowaniowych i odpadów niebezpiecznych (art. 34 ust. 4 u.o.). Brak wykonania obowiązku terminowego złożenia sprawozdania przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, narusza założenia realizacji przez państwa członkowskie modelu gospodarki o obiegu zamkniętym. Gospodarka o obiegu zamkniętym oznacza gospodarkę, "gdzie wartość produktów, materiałów i zasobów w gospodarce jest utrzymywana tak długo, jak to możliwe, a wytwarzanie odpadów ograniczone do minimum". W gospodarce o obiegu zamkniętym wytwarzanie odpadów jest ograniczone do minimum. Zwiększenie poziomu recyklingu stanowi element przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym. W gospodarce o obiegu zamkniętym materiały wbudowane w produkty i komponenty są poddawane recyklingowi, gdy następuje koniec ich przydatności do użycia i są one wówczas ponownie wprowadzane do gospodarki jako surowce wtórne. Zmniejsza to ślad środowiskowy produkcji i konsumpcji oraz zwiększa bezpieczeństwo dostaw surowców. W UE poziom popytu na surowce przekracza możliwości podaży i nie uległoby to zmianie nawet gdyby wszystkie odpady przekształcano w surowce wtórne. W związku z tym dostawy surowców pierwotnych będą nadal niezbędne". (zob. KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW w sprawie monitorowania gospodarki o obiegu zamkniętym, Strasburg, dnia 16 stycznia 2018 r. COM(2018) 29 final). Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 z późn. zm.). "Aby zapewnić zgodność z celami niniejszej dyrektywy oraz przejść na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów, państwa członkowskie przyjmują środki służące do osiągnięcia następujących celów: a) do 2020 roku przygotowanie do ponownego wykorzystania i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia, pod warunkiem że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, zostanie zwiększone wagowo do minimum 50 %; b) do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów odzyskiwania materiałów, w tym wypełniania wyrobisk, gdzie odpady zastępują inne materiały, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, z wyjątkiem materiału występującego w stanie naturalnym zgodnie z definicją zawartą w kategorii 17 05 04 Europejskiego katalogu odpadów, zostanie zwiększone wagowo do minimum 70 %. c) do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55 %; d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60 %; e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65 %. Przekształcanie odpadów w zasoby jest podstawowym elementem gospodarki o obiegu zamkniętym. Właściwe wdrożenie prawodawstwa UE w zakresie odpadów obejmuje stosowanie hierarchii postępowania z odpadami, w ramach której priorytetowo traktuje się przygotowanie do ponownego użycia i recyklingu, a składowanie uznaje się za najmniej pożądaną metodę przetwarzania odpadów. Cele UE w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych i opakowaniowych zostały ustanowione, aby przeprowadzić wspólne działania we wszystkich państwach członkowskich w celu wsparcia ruchu w górę po szczeblach hierarchii odpadów. Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie tych celów oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, w przepisach UE przyjętych w 2018 r. w prawie UE wprowadzono system wczesnego ostrzegania oparty na sprawozdaniach, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów (zob. SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW wskazujące państwa członkowskie, w przypadku których istnieje ryzyko, że nie będą w stanie osiągnąć celu na 2025 r. dotyczącego przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu odpadów komunalnych, celu na 2025 r. dotyczącego recyklingu odpadów opakowaniowych oraz celu na 2035 r. dotyczącego ograniczenia składowania odpadów komunalnych, Bruksela, dnia 8.6.2023 r. COM(2023) 304 final). Przepisy u.c.p.g. dokonują w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. cytowanej wyżej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy). Z przepisów dotyczących obowiązków nałożonych na podmioty zajmujące się gospodarką odpadami w zakresie określonym przez u.c.p.g. oraz określających sposób i tryb oceny ich realizacji wynika, że składane sprawozdania stanowią podstawowy dowód w oparciu o który właściwe organy dokonują oceny wywiązania się z tych obowiązków (zob. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 2310/23). Orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji nie naruszyły art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej p.p.).Treść art. 8 p.p. potwierdza swobodę podejmowania przez przedsiębiorcę wszelkich działań, które nie zostały zakazane przepisami. Ze zdania drugiego art. 8 p.p. wynika zaś, że obowiązek określonego zachowania może powstać wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Nakazane zachowanie skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie wynika wprost z treści art. art. 9n ust. 1 oraz art. 9n ust. 2 u.c.p.g. W niniejszej sprawie organ wszczął dwa oddzielne postępowania dotyczące dwóch różnych sprawozdań złożonych przez przedsiębiorcę w celu wymierzenia kary pieniężnej: za sprawozdanie dotyczące odbioru odpadów na podstawie umowy zawartej z gminą, oraz drugie, związane z umowami indywidualnie zawartymi z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. Wskazując na treść art. 9n, u.c.p.g. organ stwierdził, że jeśli podmiot odbiera odpady na podstawie dwóch różnych umów, tak jak jest to w przypadku Przedsiębiorstwa na terenie Gminy B. obowiązany jest składać oddzielne sprawozdania, które pomimo, że przekazywane przez ten sam podmiot dotyczą zupełnie różnych spraw i zakresów. W związku z powyższym zasadne było wszczęcie dwóch postępowań, w trakcie których prowadzone są oddzielne sprawy pomimo, że dotyczą tego samego podmiotu, ponieważ ich merytoryczny zakres jest inny. Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania przepisu art. 189f, k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5.u.c.p.g. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w uchwale z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, iż do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). W uzasadnieniu tej uchwały zauważono, że art. 189f, k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d, u.c.p.g. Ma rację Sąd I instancji, że stwierdzenie w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 189f, k.p.a. ma zastosowanie do konstrukcji naruszeń prawa określonych w ustawie nie oznacza jednak swoistego automatyzmu w stosowaniu owego przepisu, gdyż, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełniania przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że dokonana w uchwale składu poszerzonego NSA interpretacja przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z art. 269 p.p.s.a., jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Ma rację Sąd I instancji, że Spółka nie przedstawiła okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Do odstąpienia od wymierzenia kary może dojść tylko wówczas, gdy podmiot wykaże, że niezłożenie w terminie wymaganego sprawozdania nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Organy nie miały przy tym obowiązku poszukiwania innych, niż wskazane przez spółkę, powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżąca i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy orzekające w niniejszej sprawie miały obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uczyniły w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie miały one natomiast obowiązku poszukiwania innych, niż wskazane przez spółkę, powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary. Organy dokonały dogłębnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dały wyraz w treści decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 189d, pkt 1, 2 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono adekwatnej argumentacji dotyczącej zarzutu naruszenia art. 189d, pkt 1,2 i 5 k.p.a. dotyczącej niezastosowania art. 189d, pkt 1, 2 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację dotyczącą naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia "art. 138 § 1 pkt 1 KPA co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że aby zakwestionować zasadność zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2993/23). Przepis ten ma charakter przepisu ogólnego określającego uprawnienia organu odwoławczego w związku z zastosowaniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego. W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w następujący sposób: "w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 PPSA zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469; dalej jako: "u.c.p.g."), przez uznanie, że Skarżąca nie złożyła w terminie sprawozdania rocznego podmiotu zbierającego odpady komunalne, - art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., poprzez nałożenie na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy istniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej nałożenia". Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wyjaśnić należy, że opierając skargę kasacyjną na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. naruszeniu prawa materialnego, właściwe sformułowanie tej podstawy – w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego - powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (ewentualnie w zw. z art. 145a bądź art. 146) w zw. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z 7 maja 2025 r., sygn. akt II FSK 1080/22). W skardze kasacyjnej w ogóle nie sformułowano zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji któregoś z przepisów p.p.s.a., które Sąd I instancji, według skarżącej kasacyjnie obowiązany był stosować. Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. Brak w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów p.p.s.a., które według skarżącej kasacyjnie powinien stosować Sąd I instancji lub przepisów p.p.s.a., które Sąd I instancji zastosował w niniejszej sprawie jest to art. 151 p.p.s.a. utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Wyjaśnić dodatkowo należy, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Również braki skargi kasacyjnej w tym zakresie, uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej dotyczącej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Taki sposób redagowania niniejszej skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego przez brak wyjaśnienia sposobu ich naruszenia w sposób zrozumiały i korespondujący z ich treścią, utrudnia merytoryczną ocenę przytoczonych w takiej formule podstaw kasacyjnych w zakresie naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 9n, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz art. 9x, ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Odnosząc się do konieczności składania oddzielnych sprawozdań przez podmiot odbierający odpady na podstawie zawartych w tym samym okresie sprawozdawczym odrębnych umów, tj. na podstawie umowy z gminą oraz umowy zawartych z właścicielami nieruchomości, Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że adresatami obowiązków wskazanych w przepisie art. 9n, u.c.p.g. są dwie grupy podmiotów. Pierwszą z nich są podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Drugą – podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Obie grupy podmiotów zobowiązane są do sporządzania rocznych sprawozdań, które przekazywane są wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.