III OSK 2608/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1141/22 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 28 września 2022 r. nr WIOŚ-DWo-Dzl.7023.6.34.2022.MB w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu usunięcia nieprawidłowości w przestrzeganiu wymagań ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (II SA/Bd 1141/22) na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę L. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z 28 września 2022 r. w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu usunięcia nieprawidłowości w przestrzeganiu wymagań ochrony środowiska. Podstawę zapadłego orzeczenia stanowił niżej opisany stan faktyczny sprawy. W wyniku ustaleń kontroli przeprowadzonej przez organ w dniach 13 lipca 2022 r. - 14 września 2022 r. w spółce L. stwierdzone zostały nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w związku z czym zarządzeniem pokontrolnym z 28 września 2022 r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.; dalej także: "u.i.o.ś.") zarządzono: 1. zaprowadzić jakościową i ilościową ewidencję odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta BDO - termin realizacji: do 30 października 2022 r.; 2. złożyć Marszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego za pośrednictwem indywidualnego konta BDO sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2021 - termin realizacji: do 30 października 2022 r. 3. oznaczyć miejsca magazynowania odpadów rodzajem i kodem odpadu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów - termin realizacji: niezwłocznie z dniem otrzymania zarządzenia; 4. wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji - termin realizacji: do 30 października 2022 r. Jednocześnie WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w pkt 1- 4 zarządzenia naruszeń na dzień 7 listopada 2022 r. na wskazany adres. Odnośnie do obowiązku nałożonego w pkt 1, WIOŚ wyjaśnił, że wynika on z art. 66 ustawy z 14 grudnia 2012 o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej "u.o.o."). Podczas kontroli stwierdzono bowiem, że skarżąca jest wytwórcą i posiadaczem odpadów wytwarzanych w związku z eksploatacją instalacji do konfekcjonowania substancji chemicznych w miejscowości B. przy ul. S. [...] w postaci: organicznych odpadów zawierających substancje niebezpieczne - kod odpadu 16 03 05*, nieorganicznych odpadów zawierających substancje niebezpieczne - kod odpadu 16 03 03*, opakowań z tworzyw sztucznych - kod odpadu 15 01 02, zmieszanych odpadów opakowaniowych - kod odpadu 15 01 06, opakowań zawierających pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczonych - kod odpadu 15 01 10*, tworzyw sztucznych i gumy - kod odpadu 19 12 04, odpadów z przemysłu gumowego i produkcji gumy - kod odpadu 07 02 80, a pomimo tego nie prowadzi ewidencji odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta BDO. Uzasadniając obowiązek nałożony w pkt 2, WIOŚ wskazał, że wynika on z art. 75 ust. 1 pkt 1 u.o.o., że podmioty obowiązane do sporządzenia sprawozdań, o których mowa w art. 75, składają je w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania oraz, że sprawozdania te sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta BDO. Podniósł w tym kontekście, że w trakcie kontroli ustalono, że skarżąca nie złożyła rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2021, za pośrednictwem indywidualnego konta BDO, pomimo tego, iż wytwarzała odpady w ilości zobowiązującej do prowadzenia ewidencji odpadów. Co do obowiązku nałożonego w pkt 3, organ podkreślił, że wynika on z art. 25 ust. 1 u.o.o., wskazując przy tym, że magazynowanie odpadów powinno odbywać się zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1742, dalej także: "rozporządzenie"). W związku z tym, iż podczas kontroli stwierdzono, że magazynowane przez skarżącą odpady nie były oznakowane kodem ani rodzajem odpadu pozwalającymi na ich identyfikację tj. niezgodnie z warunkami określonymi w § 5 ust. 3, 4 i 6 rozporządzenia, WIOŚ nałożył przedmiotowy obowiązek celem usunięcia tej nieprawidłowości. W kwestii natomiast obowiązku nałożonego w pkt 4, WIOŚ wyjaśnił, że wynika on z art. 180a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej także: "P.o.ś."), zgodnie z którym pozwolenie na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji wymagane jest do wytwarzania odpadów o masie powyżej 1 Mg rocznie w przypadku odpadów niebezpiecznych lub o masie powyżej 5000 Mg rocznie w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne. Wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, że skarżąca w 2021 r. wytworzył odpady niebezpieczne w związku z eksploatacją instalacji o łącznej masie 11,064 Mg, nie posiadając wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, WSA dokonując wykładni przepisów u.i.o.ś., u.o.o., rozporządzenia i P.o.ś. w zestawieniu z ustaleniami przeprowadzonej kontroli, a tym samym przebiegu stanu faktycznego sprawy podzielił stanowisko WIOŚ, że skarżąca jest wytwórcą i posiadaczem odpadów powstających w związku z prowadzoną na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w B. działalnością w zakresie konfekcjonowania substancji chemicznych, z którą wiąże się także ich wcześniejsze rozcieńczanie w mieszalniku, a zatem z działalnością nieograniczającą się jedynie do magazynowanie produktów. To bowiem skarżąca, a nie spółka S., posiada tytuł prawny do nieruchomości przy ul. S. [...] w B., to skarżąca, a nie spółka S., prowadzi zarejestrowaną działalności na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w B. i to wyłącznie skarżąca eksploatuje urządzenia techniczne służące do prowadzenia ww. działalności. W tych okolicznościach, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że to spółka S. jest wytwórcą opadów powstających i ewidencjonowanych dla miejsca: [...]-[...] B., ul. S. [...]. W związku natomiast z prowadzoną przez skarżącą działalnością na powołanej nieruchomości powstają odpady. Potwierdzają to zarówno oględziny nieruchomości z 29 lipca 2022 r., z których protokół podpisał Prezes Zarządu L. i pracownik firmy S. (stwierdzono na nieruchomości: 20 sztuk zużytych mauzerów przeznaczonych do utylizacji, 7 worków typu big-bag wypełnionych odpadami w postaci zmieszanych odpadów opakowaniowych - folia, papier i tektura, odcieki w wannach ociekowych), jak też karty ewidencji odpadów prowadzanej przez spółkę S. oraz złożone przez tę spółkę sprawozdanie o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2021, które to dokumenty dotyczą miejsca prowadzenia działalności: [...]-[...] B., ul. S. [...] i które wskazują na wytwarzane dla tego miejsca odpady o kodach 16 03 05*, 16 03 03*, 15 01 10*, 15 01 02, 15 01 06, 19 12 04 i 07 02 80. Ze sprawozdania rocznego złożonego Marszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego wynika, że łączna masa odpadów niebezpiecznych wytworzonych w roku 2021 wynosi 11,064 Mg. Należy podkreślić, że podmioty obowiązane do sporządzenia sprawozdań, m.in. wytwórcy obowiązani do prowadzenia ewidencji odpadów, składają je w ustawowym terminie za poprzedni rok kalendarzowy marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów (art. 76 ust. 1 pkt 2 u.o.o.). Spółka S. ww. sprawozdanie złożyła do Marszałka Województwa i wskazała że jest to sprawozdanie dla miejsca prowadzenia działalności: [...]-[...] B., ul. S. [...]. Sama spółka S. nie prowadzi zaś działalności na tym terenie, ani też na terenie województwa kujawsko-pomorskiego (nie ma na terenie województwa żadnych oddziałów), zatem dane zawarte w ww. sprawozdaniu dotyczą odpadów wytworzonych konkretnie dla miejsca: [...]-[...] B., ul. S. [...] (a nie gospodarki odpadami prowadzonymi przez spółkę S. ogólnie), stanowią odpady wytworzone przez skarżącą, skoro to skarżąca prowadzi działalności w tym miejscu, i są to w związku z tym odpady o rodzaju i ilości wskazanym w sprawozdaniu. Ponadto na okoliczność "wytwarzania odpadu" z towaru w postaci surowców chemicznych, stanowiącego przedmiot usług logistycznych na terenach i obiektach zleceniobiorcy, wskazuje sama umowa z 2 stycznia 2020 r. Skoro więc na terenie rzeczonej nieruchomości działalność prowadzi jedynie skarżąca i to ona eksploatuje urządzenia techniczne na tej nieruchomości, stanowiącej jej własność, to tym samym nie może budzić wątpliwości, że to skarżąca jest pierwotnym wytwórcą odpadów powstałych w związku z prowadzoną działalnością na terenie tej nieruchomości, a nie spółka S., która to jest jedynie właścicielem produktów, wykorzystywanych w ramach prowadzonej przez skarżącą działalności na terenie tejże nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. jedynie w przypadku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, umowa o świadczenie tych usług może stanowić, że wytwórcą odpadów powstających w wyniku ich świadczenia usług nie jest podmiot, który świadczy te usługi. Skarżąca nie świadczy żadnej z tego rodzaju usług, a zatem umowa z 2 stycznia 2020 r. nie mogła określać, że wytwórcą odpadów jest inny podmiot niż świadczący usługi. Ponadto umowa z 2 stycznia 2020 r. nie zawiera regulacji określającej "wytwórcę" odpadów, a jedynie wskazuje na właściciela wytworzonego odpadu. Poza tym, ustawa o odpadach odwołuje się w 66 ust. 1 do pojęcia posiadacza odpadów, w tym więc i wytwórcy odpadu, a nie właściciela odpadu. Jednocześnie należy pokreślić, odnosząc się do argumentów skarżącej odnośnie do rzekomego obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., że w świetle treści tego przepisu władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, może obalić domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., jednakże w sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W tym stanie rzeczy, za prawidłowe należy uznać ustalenia WIOŚ, poczynione w oparciu o wyniki kontroli i obowiązujące przepisy prawa, że skarżąca jest wytwórcą i posiadaczem odpadów, a tym samym, że ciążył na niej obowiązek z art. 66 ust. 1 u.o.o., skoro w związku z prowadzoną działalnością wytwarza ona odpady o rodzaju i ilości (m.in. odpady niebezpieczne odpady o kodach 16 03 05*, 16 03 03*, 15 01 10* w łącznej ilości 11,064 Mg w roku 2021) obligującej do prowadzenia ich ewidencji za pośrednictwem konta BDO. Konsekwencją uznania, że skarżąca jest wytwórcą odpadów obowiązanym do prowadzenia ich ewidencji, jest powinność realizowania przez skarżącą obowiązku określonego w art. 75 ust. 1 pkt 1 u.o.o., a więc sporządzania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Ustalenia kontroli potwierdzają również naruszenia powinności dotyczących magazynowania odpadów, ponieważ z ustaleń kontroli wynika, że skarżąca nie realizowała wymogów rozporządzenia, uznając nieprawidłowo, że rozporządzenie nie ma do niej zastosowania, gdyż wytwarza ona jedynie odpady komunalne, co nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy, w tym danych zawartych w kartach ewidencji odpadów, sprawozdaniu o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2021, czy ustaleniach poczynionych w trakcie oględzin nieruchomości. Wyniki kontroli dają również podstawę do uznania, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności na wskazanej nieruchomości eksploatuje instalacje do konfekcjonowania i rozcieńczania w mieszalniku substancji chemicznych, w związku z działaniem których to instalacja wytwarzane są odpady niebezpieczne o łącznej masie 11,064 Mg. Z ustaleń kontroli potwierdzonych, protokołem kontroli, protokołami oględzin nieruchomości i dokumentacją fotograficzną sporządzoną w trakcie kontroli, wynika że na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w B. znajduje się m.in.: mieszalnik do rozcieńczania kwasów - siarkowego i fosforowego, do którego wprowadzane są kwasy węzłami podłączonymi ze zbiornikami typu mauzer, następnie są one rozcieńczane/mieszane, po czym wypompowywane do opakowań o poj. 1000l - dppl i konfekcjonowane w kanistry o poj. 20 l. i 30 l., który to mieszalnik usytuowany jest pod stalową wiatą, otoczoną na zewnątrz z dwóch stron krawężnikiem, w której bezpośrednim sąsiedztwie, wzdłuż jej krawędzi znajdują się dwa odpływy liniowe (pomiędzy stalową wiatą a murowanym budynkiem), połączone ze zbiornikiem bezodpływowym (zapełnionym w dniu 29 lipca 2022 r. w 95%), a ponadto w budynku murowanym ustawione są pod wyciągiem mechanicznym na drewnianych paletach nad wannami ociekowymi pojemniki typu mauzer, w ramach której to konstrukcji odbywa się konfekcjonowanie substancji chemicznych ze zbiorników typu mauzer do opakowań o mniejszych pojemnościach. W ocenie sądu powyższe urządzenia techniczne spełniają wskazane w art. 3 pkt 6 P.o.ś. warunki instalacji. Ustalenie kontroli, że skarżąca wytwarza odpady o masie, o której mowa art. 180a pkt 1 P.o.ś., w ramach ww. działalności, prowadzonej na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w B. z wykorzystaniem ww. urządzeń technicznych, spełniających warunki instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś., stanowiło opartą o przepisy art. 180 pkt 3 i art. 180a pkt 1 P.o.ś. podstawę do stwierdzenia naruszenia w zakresie powinności posiadania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W skardze kasacyjnej, skarżąca zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz żądając rozpoznania sprawy na rozprawie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.i.o.ś. poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji uprawnień w zakresie kontroli działalności administracji publicznej zgodności z prawem i zastąpienie organu w zakresie dokonania pełnych ustaleń prawnych i faktycznych będących podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 w zw. z art. 9a ust. 1 i 2 u.i.o.ś. oraz art. 45 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.) polegające na dokonaniu wadliwej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i nieuchyleniu tegoż zarządzenia w sytuacji, gdy postępowanie kontrolne dotknięte jest wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, polegającym na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, w także dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, skutkującego uznaniem, iż skarżąca dokonuje ekspansji instalacji oraz w ramach prowadzonej działalności wytwarza odpady inne niż odpady komunalne. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do nałożenia na stronę obowiązków o charakterze władczym w postaci zarządzenia pokontrolnego wystarczające są wyłącznie przypuszczenia organów państwa, nie poparte jednoznacznym materiałem dowodowym; 2. art. 66 u.o. poprzez błędne zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta BDO, w przypadku, gdy organ nie wskazuje dokładnej podstawy prawnej nałożonego obowiązku; 3. art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a u.o. poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy spółka w zakresie prowadzonej dzielności gospodarczej wytwarza jedynie odpady komunalne i nie ma obowiązku prowadzenia jakościowej i ilościowej ewidencji odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta BDO; 4. art. 75 ust. 1 pkt 1 u.o. poprzez błędne zastosowanie w przypadku, gdy spółka w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej wytwarza jedynie odpady komunalne i na podstawie art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a u.o. zwolniona jest z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, a w konsekwencji sporządzania rocznego sprawozdania od wytworzonych odpadach; 5. art. 25 ust. 1, 7 i 8 u.o. w zw. z § 5 ust. 3, 4 i 6 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie w przypadku, gdy spółka jako wytwarzający odpady komunalne na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia jest zwolniona z ww. obowiązków w zakresie oznaczenia miejsc magazynowania odpadów; 6. art. 3 pkt 4 lit. a i b P.o.ś poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odpady stanowią formę emisji, w przypadku, gdy emisję mogą stanowić wyłącznie substancje lub energie, których wprowadzenie następuje powietrza, wody, gleby lub ziemi w wyniku działalności człowieka, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że spółka dokonuje eksploatacji [przyp. NSA] instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. a, b i c P.o.ś.; 7. art. 180 pkt 3 w zw. z art. 180a pkt 1 i 2 P.o.ś. poprzez błędne zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji w przypadku, gdy spółka nie dokonuje eksploatacji [przyp. NSA] instalacji. Zarzuty te zostały rozwinięte w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ponadto skarżąca złożyła dwa pisma procesowe, pierwsze z 18 września 2023 r. do którego dołączona została korespondencja prowadzona z Urzędem Marszałkowskim województwa Kujawsko-Pomorskiego z której wynikać ma, że wszelkie obowiązki dotyczące odpadów (posiadania konta BDO i składania sprawozdań; oznaczenia miejsca magazynowania odpadów rodzajem i kodem odpadu zgodnie z rozporządzeniem) spoczywają na spółce S. W drugim piśmie z 19 września 2022 r. zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci dwóch interpretacji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 i 13 września 2022 r., pierwsza z nich celem wykazania, że odpad wytworzony z produktów spółki S. jest również odpadem należącym do tej spółki, stąd to na tym podmiocie ciążą obowiązki w zakresie gospodarki odpadami, zaś druga potwierdzająca, że stanowisko zawarte w pierwszej interpretacji jest prawidłowe i aktualne Z kolei w piśmie z 20 kwietnia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. I. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut wyjściowy, eksponujący naruszenie przez WSA art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. poprzez przekroczenie granic kontroli legalności działalności administracji publicznej i "zastąpienie organu" w dokonywaniu pełnych ustaleń faktycznych i prawnych będących podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego. W ramach zarzutu naruszenia przepisów procesowych wytknięto również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 146 § 1 i 2 oraz art. 151 p.p.s.a., wskazując na niedostateczne wyjaśnienie sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji – zgodnie z paradygmatem ustanowionym treścią art. 1 § 2 p.u.s.a. – sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś celowości czy słuszności rozstrzygnięcia. Kontrola zarządzenia pokontrolnego wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. polega na zbadaniu, czy wyniki kontroli, udokumentowane protokołem i jego załącznikami, dawały podstawę do uznania, że podmiot kontrolowany narusza obowiązujące przepisy i czy nałożone obowiązki pozostają w adekwatnym związku z tymi naruszeniami. Analiza uzasadnienia WSA wykazuje, że Sąd pierwszej instancji oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ (protokół kontroli, protokoły oględzin, dokumentacja fotograficzna, sprawozdania odpadowe S., umowa z 2 stycznia 2020 r., wyjaśnienia prezesa L.) oraz na obowiązujących przepisach u.o.o., P.o.ś., rozporządzenia magazynowego i u.i.o.ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadził własnego postępowania dowodowego i nie ustalał nowych faktów, lecz dokonał oceny prawnej istniejących ustaleń faktycznych, co mieści się w granicach kontroli legalności. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ale jest aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej. Orzecznictwo NSA konsekwentnie wskazuje, że ma ono charakter władczy i powinno jasno wskazywać naruszenia oraz sposób ich usunięcia, ale jego funkcją nie jest ponowne prowadzenie pełnego postępowania dowodowego w modelu k.p.a. Prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie sam protokół kontroli; jednocześnie zarządzenie może odwoływać się do ustaleń kontroli, jeżeli pozwala adresatowi ustalić, jakie obowiązki ma wykonać - wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21. W niniejszej sprawie zarządzenie wskazywało konkretne obowiązki, terminy ich wykonania, podstawy prawne i faktyczne ustalenia kontroli: rodzaje odpadów, ich kody, brak prowadzenia ewidencji, brak sprawozdania, nieoznakowanie miejsc magazynowania oraz przekroczenie progu odpadów niebezpiecznych 1 Mg rocznie. WSA mógł więc ocenić legalność zarządzenia w oparciu o jego treść oraz protokół kontroli i dokumenty znajdujące się w aktach. Skarżąca w istocie nie kwestionuje prawidłowości przeprowadzenia samej kontroli (zakres, przebieg, dokumentacja), lecz ocenia negatywnie wnioski prawne organu i WSA co do statusu wytwórcy odpadów, charakteru odpadów i kwalifikacji urządzeń jako instalacji. Nie wykazano przy tym, aby Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – nie wskazano pominiętych dowodów, naruszonych zasad postępowania dowodowego ani błędów w prowadzeniu postępowania przez WSA. Skoro zatem zarzuty procesowe nie zostały skutecznie wykazane, NSA pozostaje związany ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez WSA, dotyczącymi w szczególności: - prowadzenia przez skarżącą działalności chemicznej (mieszanie, rozcieńczanie, konfekcjonowanie) na nieruchomości w B., - eksploatowania przez skarżącą zespołu urządzeń technicznych, opisanych szczegółowo w uzasadnieniu WSA, - występowania na terenie nieruchomości odpadów o kodach wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym oraz odcieków w wannach ociekowych, - masy odpadów niebezpiecznych w roku 2021 przekraczającej 11,064 Mg, - braku prowadzenia ewidencji odpadów za pomocą konta BDO oraz braku złożenia sprawozdania o wytwarzanych odpadach za rok 2021. II. Skarżąca podniosła zarzut błędnego zastosowania art. 66 u.o.o. oraz niezastosowania art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a u.o.o., wskazując, że w ramach prowadzonej działalności wytwarza jedynie odpady komunalne, a obowiązki w zakresie gospodarki odpadami miałyby spoczywać na spółce S. jako "właścicielu odpadu". Sąd pierwszej instancji, odwołując się do art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., słusznie przyjął, że wytwórcą odpadów powstających w związku z prowadzoną działalnością na nieruchomości jest L., jako podmiot prowadzący tę działalność i eksploatujący urządzenia techniczne na tej nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, wytwórcą odpadów jest podmiot, którego działalność lub bytowanie powodują powstawanie odpadów, z zastrzeżeniem, że tylko w wąsko określonych przypadkach świadczenia usług (budowa, rozbiórka, remont, czyszczenie, sprzątanie, konserwacja, naprawa) umowa może przenieść status wytwórcy na inny podmiot. Skarga kasacyjna wskazuje na interpretacje marszałka województwa wielkopolskiego dotyczące przypisania odpadów do S. oraz na postanowienia umowy z 2 stycznia 2020 r., w której S. jest właścicielem produktów, z których powstają odpady. Jednakże umowa ta nie mieści się w zakresie wyjątków przewidzianych w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., nie dotyczy bowiem usług wymienionych w tym przepisie, lecz działalności logistycznej i chemicznej prowadzonej w zakładzie L. Co więcej, umowa nie określa wprost wytwórcy odpadów, a jedynie właściciela produktów i wytworzonego odpadu, podczas gdy ustawa o odpadach odwołuje się w art. 66 ust. 1 do pojęcia posiadacza odpadów, a nie ich właściciela. WSA trafnie podkreślił, że spółka S. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości w B., nie prowadzi tam działalności, ani nie eksploatuje znajdujących się tam urządzeń technicznych. Dane zawarte w sprawozdaniu rocznym S. dla lokalizacji B. dotyczą zatem odpadów powstałych w związku z działalnością L., co znajduje potwierdzenie w oględzinach nieruchomości, kartach ewidencji odpadów oraz dokumentacji fotograficznej. W tych okolicznościach za prawidłowe należy uznać ustalenia, że L. jest wytwórcą i posiadaczem odpadów powstających w związku z prowadzoną działalnością na nieruchomości przy ul. S. [...] w B. Skarżąca nie obaliła domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, jest wytwórcą odpadów, chyba że wykaże, iż inny podmiot spełnia przesłanki wytwórcy. III. Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 66, art. 75 u.o.o. Z art. 66 ust. 1 u.o.o. wynika obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów przez posiadacza odpadów, z wykorzystaniem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Wyłączenia przewidziane w art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a dotyczą wyłącznie wytwórców odpadów komunalnych. WSA, opierając się na ustaleniach kontroli, wskazał, że na terenie nieruchomości skarżącej powstają odpady niebezpieczne (kody 16 03 05*, 16 03 03*, 15 01 10*) oraz inne niż niebezpieczne (m.in. 15 01 02, 15 01 06, 19 12 04, 07 02 80), w ilości przekraczającej progi zwalniające z obowiązku ewidencyjnego. Nie są to odpady podobne do powstających w gospodarstwach domowych i związane jedynie z biurową lub drobną działalnością gospodarczą, lecz odpady związane z działalnością chemiczną (mieszanie, rozcieńczanie, konfekcjonowanie substancji), co wyklucza kwalifikację ich jako wyłącznie odpadów komunalnych. Interpretacja, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wydana przez Ministra Klimatu dla małych i średnich przedsiębiorców, wyraźnie wiąże potraktowanie odpadów jako komunalnych z prowadzeniem działalności biurowej lub drobnej, o składzie zbliżonym do odpadów domowych i bez udziału odpadów niebezpiecznych. L. prowadzi natomiast działalność związaną z substancjami chemicznymi, w tym kwasami, co implikuje powstawanie odpadów niebezpiecznych, stwierdzonych w protokołach kontroli. Trafnie WSA zauważył także, że twierdzenie o wyłącznie komunalnym charakterze odpadów nie przystaje do ustaleń dotyczących 20 zużytych pojemników typu mauzer przeznaczonych do utylizacji oraz odcieków w wannach ociekowych. Dla uznania rzeczy za odpad zasadnicze znaczenie ma to, czy posiadacz pozbywa się jej, zamierza się jej pozbyć albo jest obowiązany się jej pozbyć. W tym zakresie argument, że pojemniki potencjalnie mogą być oczyszczone i użyte ponownie, nie wystarcza do zakwestionowania ustaleń kontroli, skoro z protokołu wynikało ich przeznaczenie do utylizacji. Z tych względów wyłączenie z art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a u.o.o. nie ma zastosowania do skarżącej, a obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów za pośrednictwem BDO wynika z samej ustawy. Zarzut błędnego zastosowania art. 66 u.o.o. jest zatem bezzasadny. Analogicznie, art. 75 ust. 1 pkt 1 u.o.o. przewiduje obowiązek sporządzania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami przez podmioty obowiązane do prowadzenia ewidencji odpadów. Skoro L. jako posiadacz i wytwórca odpadów powinna prowadzić ewidencję odpadów, to ciążył na niej również obowiązek sprawozdawczy wobec marszałka województwa, którego niewykonanie organ zasadnie uznał za nieprawidłowość i skorygował poprzez pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. Przedmiotowej oceny nie zmienia okoliczność, że sprawozdanie dla lokalizacji przy ul. S. [...] w B. złożyła spółka S. Czynność innego podmiotu w systemie BDO nie przesądza o zwolnieniu faktycznego wytwórcy lub posiadacza odpadów z obowiązków ustawowych, zwłaszcza gdy sprawozdanie S. zostało wykorzystane jako dowód ilości i rodzaju odpadów powstających w danej lokalizacji, a nie jako podstawa przeniesienia odpowiedzialności publicznoprawnej. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 u.o.o. są zatem również bezzasadne. W konsekwencji nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1, 7 i 8 u.o.o. w zw. z § 5 ust. 3, 4 i 6 rozporządzenia. W pkt 3 zarządzenia pokontrolnego organ nałożył obowiązek oznaczenia miejsc magazynowania odpadów rodzajem i kodem odpadu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów. Sąd pierwszej instancji ustalił, że magazynowane przez skarżącą odpady – w tym zużyte mauzery przeznaczone do utylizacji oraz worki big-bag z odpadami opakowaniowymi – nie były oznakowane kodem ani rodzajem odpadu pozwalającymi na ich identyfikację, co pozostaje w sprzeczności z wymaganiami § 5 ust. 3, 4 i 6 rozporządzenia. Skarżąca błędnie przyjęła, że rozporządzenie nie ma do niej zastosowania, gdyż wytwarza jedynie odpady komunalne, co – jak wskazano wyżej – nie znajduje potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym. Artykuł 25 ust. 1 u.o.o. nakłada na podmioty magazynujące odpady obowiązek zapewnienia zgodności tego procesu z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu. WSA słusznie uznał, że naruszenie polegające na braku oznakowania miejsc magazynowania odpadów uzasadniało nałożenie obowiązku jego usunięcia w formie zarządzenia pokontrolnego i jest oparte na jednoznacznych ustaleniach faktycznych. IV. Skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 3 pkt 4 i pkt 6 P.o.ś., wskazując, że odpady nie mogą stanowić formy emisji, że brak jest emisji w rozumieniu P.o.ś., a tym samym brak jest eksploatacji instalacji uzasadniającej stosowanie art. 180 i 180a P.o.ś. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.o.ś., instalacją jest stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot, położonych na terenie jednego zakładu, których eksploatacja może spowodować emisję do środowiska. Artykuł 3 pkt 4 P.o.ś. definiuje emisję jako wprowadzanie bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancji lub energii. Sąd a quo, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA i WSA, zwrócił uwagę, że przymiot "stacjonarności" nie wymaga trwałego związania urządzenia z gruntem, lecz przeznaczenia do używania w określonym miejscu przez dłuższy czas i potencjalnego oddziaływania na środowisko poprzez emisję – tak NSA w wyroku z 19 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 379/13. Zespół urządzeń znajdujących się na nieruchomości skarżącej – mieszalnik kwasów, mieszalnik produktów neutralnych, zbiorniki DPPL pod wyciągiem mechanicznym nad wannami ociekowymi, instalacja odpływowa do zbiornika bezodpływowego – stanowi funkcjonalnie powiązaną całość technologiczną służącą do mieszania, rozcieńczania i konfekcjonowania substancji chemicznych. Ich eksploatacja prowadzi do powstawania odpadów i odcieków, a w razie nieprawidłowości – jak w przypadku zgłoszonego rozszczelnienia zaworu mauzera z kwasem solnym – do emisji substancji do środowiska. Skarżąca wskazuje, że "wydajność materiałowa mieszalnika wynosi 100" i że "nie powstają emisje ani odpady", co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami kontroli dotyczącymi obecności odcieków w wannach ociekowych, zużytych opakowań po substancjach niebezpiecznych oraz rocznego sprawozdania o odpadach niebezpiecznych o masie 11,064 Mg w roku 2021. Te odpady i odcieki stanowią substancje w rozumieniu art. 3 pkt 36 P.o.ś., będące mieszaninami lub roztworami powstałymi w wyniku działalności człowieka, których wprowadzenie do środowiska będzie emisją. Nie ma przeszkód, by ta sama substancja była jednocześnie odpadem w rozumieniu u.o.o. (w relacji do posiadacza) i "substancją" w rozumieniu P.o.ś. (w relacji do środowiska). Wprowadzenie odpadów niebezpiecznych lub ich odcieków do gruntu, wód lub powietrza wskutek eksploatacji instalacji jest emisją wymagającą odpowiedniego uregulowania poprzez pozwolenie na wytwarzanie odpadów. W tych warunkach WSA trafnie uznał, że urządzenia eksploatowane przez skarżącą spełniają kryteria instalacji z art. 3 pkt 6 P.o.ś., a działalność L. stanowi eksploatację instalacji powodującej emisję w rozumieniu art. 3 pkt 4 P.o.ś. Zgodnie z art. 180 pkt 3 P.o.ś. eksploatacja instalacji powodująca wytwarzanie odpadów jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Szczegółowe przesłanki określa art. 180a P.o.ś., zgodnie z którym pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów o masie powyżej 1 Mg rocznie w przypadku odpadów niebezpiecznych lub powyżej 5000 Mg rocznie w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne. Skoro z ustaleń kontroli wynika, że w roku 2021 w lokalizacji B. wytworzono 11,064 Mg odpadów niebezpiecznych w związku z eksploatacją instalacji, a skarżąca nie posiadała pozwolenia na wytwarzanie odpadów, organ zasadnie nałożył obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia. Zarzut błędnego zastosowania art. 180 pkt 3 i art. 180a P.o.ś. jest zatem nieuzasadniony. V. Skarżąca podniosła, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o "przypuszczenia", a nie jednoznaczny materiał dowodowy, naruszając art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. oraz konstytucyjne zasady legalizmu. Sąd pierwszej instancji, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa, trafnie wskazał, że zarządzenie pokontrolne stanowi akt władczy nakładający na adresata konkretne obowiązki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i musi być oparte na przepisach prawa oraz na wynikach kontroli udokumentowanych protokołem. W rozpoznawanej sprawie wszystkie obowiązki nałożone w zarządzeniu znajdują podstawę w przepisach u.o.o., P.o.ś. i rozporządzeniu Ministra Klimatu, a ich zakres odpowiada ustalonym naruszeniom (brak ewidencji, brak sprawozdania, niewłaściwe magazynowanie, brak pozwolenia). Nie można przyjąć, że organ oparł się na "przypuszczeniach", skoro wyniki kontroli, w tym protokoły, dokumentacja fotograficzna i sprawozdania odpadowe, jednoznacznie wskazują na rodzaj i masę odpadów wytwarzanych w związku z działalnością skarżącej oraz sposób ich magazynowania. Zarządzenie pokontrolne zawiera opis naruszeń oraz wskazanie właściwych przepisów, zgodnie z wymogami wypracowanymi w orzecznictwie NSA dla tego rodzaju aktów. Standard wynikający z art. 2 i 7 Konstytucji wymaga, aby obowiązki administracyjne wynikały z prawa i były określone w sposób pozwalający adresatowi na ich wykonanie. Ten standard został zachowany. Zarządzenie nie nakładało obowiązków dowolnych ani blankietowych. Każdy z czterech obowiązków odpowiadał konkretnemu naruszeniu przepisów ustawy o odpadach albo Prawa ochrony środowiska. Nie jest też trafne odwołanie do art. 45 Konstytucji. Spółka skorzystała z prawa do sądu: wniosła skargę do WSA, a następnie skargę kasacyjną do NSA. Sam fakt, że kontrola sądowa nie doprowadziła do uchylenia zarządzenia, nie oznacza naruszenia prawa do sądu. Przedłożony po wniesieniu skargi kasacyjnej, przy piśmie z 19 września 2022 r. wydruk korespondencji e-mailowej, nie uzasadnia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Dokument ten nie jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, lecz zmierza do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez WSA na podstawie akt kontroli. Nawet gdyby potraktować go jako dokument prywatny obrazujący treść korespondencji S. z urzędami marszałkowskimi, nie wynika z niego, że skarżąca nie była wytwórcą ani posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Korespondencja opiera się na jednostronnym opisie stanu faktycznego przedstawionym przez S. i nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia administracyjnego. Nie podważa ona ustaleń, że skarżąca władała nieruchomością, prowadziła tam działalność, eksploatowała urządzenia techniczne i że w tej lokalizacji powstawały odpady, w tym odpady niebezpieczne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienia, a zaskarżony wyrok WSA odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.