III OSK 2653/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 167/23 w sprawie ze skargi M.J. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. postanawia, z urzędu, sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 167/23 w ten sposób, że każdorazowo w miejsce słów: "Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska" wpisać prawidłowo słowa: "Głównego Inspektora Ochrony Środowiska"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz M.J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 167/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawę ze skargi M. J. (dalej także jako: "strona postępowania") na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GIOŚ", "organ", "skarżący kasacyjnie") z dnia 26 stycznia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie drugim – zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. znak: RA-IN.7062.9.2022.SS. MWIOŚ wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 30.000 zł za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, tj. za czyn z art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej: ustawa o odpadach), stwierdzone w dniu 24 lutego 2022 r. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 5 grudnia 2022 r., o czym świadczy data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach sprawy. Pismem z dnia 2 stycznia 2023 r. strona wniosła odwołanie, do którego załączyła pismo informujące, że w okresie od dnia 2 grudnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim z orzeczoną niezdolnością do pracy i nie miała możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji MWIOŚ, zaś pierwszym dniem roboczym, umożliwiającym sporządzenie i przesłanie odwołania, jest dzień 2 stycznia 2023 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 stycznia 2023 r. GIOŚ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że termin do wniesienia odwołania od decyzji MWIOŚ upłynął wraz z dniem 19 grudnia 2022 r. Tym samym decyzja stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 2022 r., natomiast strona wniosła odwołanie dnia 2 stycznia 2023 r., zatem po upływie ustawowego terminu 14 dni od doręczenia decyzji. Nie zgadzając się z postanowieniem organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezakwalifikowanie pisma skarżącej z 2 stycznia 2023 r., dołączonego do odwołania, jako jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego; art. 134 k.p.a. poprzez wadliwe stwierdzenie przez organ niedopuszczalności odwołania ze względu na uchybienie terminu, podczas gdy organ w jakimkolwiek zakresie nie odniósł się do dołączonego do odwołania pisma z 2 stycznia 2023 r., w którym skarżąca informowała o przyczynie niezłożenia odwołania w terminie, co należało zakwalifikować jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez GIOŚ oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w rozstrzyganej sprawie bezspornym jest, iż doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie GIOŚ pisma z dnia 2 stycznia 2023 r., dołączonego do odwołania, nie można zakwalifikować jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, albowiem jego treść na to nie wskazuje. W opinii organu skarżąca przekazała jedynie informację, iż od dnia 2 grudnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. Przedmiotowe pismo nie stanowi wniosku sensu stricte, ponieważ nie posiada żądania, a stanowi jedynie informację w sprawie, dlatego też organ nie odniósł się do niego w zaskarżonym postanowieniu. Organ administracji nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma; to strona winna wyraźnie i precyzyjnie wyjaśnić o co wnioskuje. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 167/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie drugim – zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł organ zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 7, 8 § 1, 9 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 9 i 58 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ winien ustalić czy zamiarem strony było złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od organu na rzecz jej zwrotu kosztów postępowania oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wskazano, z przepisów tych wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną, wskazując wyłącznie na podstawę w postaci naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność postanowienia organu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stwierdził, że kontrolowane postanowienie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż nie rozpoznano wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tj. pisma z dnia 2 stycznia 2023 r. dołączonego do odwołania, co doprowadziło do istotnego, bo mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a., gdyż podjęte zostało z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej i zasady informowania, brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy z punktu widzenia możliwości zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. oraz z pominięciem uwzględnienia słusznego interesu strony. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Jak wynika z akt sprawy załączone do odwołania z dnia 2 stycznia 2023 r. pismo M.J. wskazywało, że niezłożenie odwołania w termie wynikało z przebywania na zwolnieniu lekarskim (zatem ww. podała przyczynę uchybienia terminu), pierwszym dniem roboczym umożliwiającym jej sporządzenie i przesłanie odwołania był 2 stycznia 2023 r. (a więc ww. podała datę ustania przyczyny uchybienia terminu i dochowała siedmiodniowego ustawowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu), załączyła kopię zwolnienia lekarskiego (które – w ocenie wnioskodawczyni – stanowiło uprawdopodobnienie przyczyny uchybienia terminu) oraz złożyła odwołanie (dokonując tym samym czynności, której terminowi strona uchybiła). Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest w myśl art. 134 k.p.a. – stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 58 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek przywrócić termin, jeżeli uchybienie terminowi nastąpi bez winy zainteresowanego, brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złoży wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełni czynności, dla której określony był termin równocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie. Brak jednej z nich powoduje, że organ nie może uwzględnić złożonego wniosku o przywrócenie terminu. Przepis art. 59 § 2 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Jednakże w razie uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania i równoczesnego wystąpienia z wnioskiem o jego przywrócenie, kwestii tego, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony (art. 58 § 1 k.p.a.) należy przypisać znaczenie pierwszoplanowe, czego skutkiem jest obowiązek rozpatrzenia w pierwszym rzędzie ww. wniosku złożonego przez stronę. Sposób rozstrzygnięcia o żądaniu strony, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. w zw. art. 59 § 2 k.p.a., wywiera bezpośredni wpływ na ocenę terminowości złożonego odwołania, którego formalnym wyrazem jest skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianej w art. 134 k.p.a., albowiem w sytuacji uwzględnienia prośby strony o przywrócenie terminu brak jest możliwości wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast w przypadku odmownego rozpatrzenia wniosku postanowienie określone w art. 134 k.p.a. musi być traktowane jako procesowa konsekwencja poprzedzającego go aktu. Ustalenia, którymi powinien kierować się organ w takiej sytuacji, sprowadzają się do potwierdzenia, po pierwsze, że decyzja organu I instancji została stronie prawidłowo doręczona, po drugie, że złożyła ona odwołanie od decyzji, po trzecie, że tenże środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., i po czwarte, że organ odwoławczy postanowieniem ostatecznie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wobec przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, wymaga również przypomnienia, że postępowanie przed organem administracji publicznej charakteryzuje się ze swej istoty właściwymi sobie wymogami, co determinowane jest celami procedury identyfikowanymi poprzez jej funkcje ochronną, porządkującą i instrumentalną, z których pierwsza wyraża się w tworzeniu odpowiednich gwarancji ochrony interesu jednostkowego i społecznego, druga zaś wyznacza modelowe ramy (schemat) działania, zaś trzecia, poprzez kształtowanie tychże działań, zmierza do realizacji celu procesu (rozstrzygnięcia sprawy), zapewniając w konsekwencji skuteczność prawa, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że wymienione wymogi zmierzają do zagwarantowania prawidłowego biegu i toku postępowania oraz jego zabezpieczenia, w tym poprzez ustanowienie, między innymi, konsekwencji uchybienia terminów w postaci bezskuteczności podejmowanych w postępowaniu czynności. Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należy uchylenie przez Sąd I instancji postanowienia GIOŚ o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak bowiem wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, wraz z odwołaniem, które zostało wniesione niewątpliwie po terminie, zostało złożone także pismo, które powinno zostać potraktowane przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu, albowiem zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Bez znaczenia jest również powoływanie się przez organ na okoliczność, czy załącznik do odwołania z dnia 2 stycznia 2023 r. jest tylko informacją o naruszeniu terminu do wniesienia odwołania czy też odpowiada wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem nałożony przez Sąd obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego nie ma na celu wyjaśnienia i rozpoznania sprawy dotyczącej przywrócenia terminu w oparciu o art. 58 k.p.a., ale dotyczy jedynie ewentualnego uznania, że odwołanie zostało wniesione w terminie, co w konsekwencji nie mogłoby prowadzić do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Wskazać należy, że przepis art. 134 k.p.a., nie zwalniał organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – w okolicznościach tej konkretnej sprawy trafnie podniósł Sąd I instancji, że jeżeli organ nie był pewny, czy zamiarem strony było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czy też jedynie poinformowanie organu o przyczynach niezłożenia odwołania w terminie, powinien był tę kwestię wyjaśnić przez wezwanie strony do sprecyzowania pisma z dnia 2 stycznia 2023 r. w tym zakresie. W tym celu organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). Brak zatem wydania postanowienia w zakresie wniosku o przywrócenie terminu stanowi, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. W konsekwencji zarzuty odnoszące się do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie przedwcześnie organ orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uznać należy za bezzasadne. W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w punkcie 2. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony postępowania M. J. będącego adwokatem orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie 3. sentencji wyroku. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a., Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 2 p.p.s.a.). W zaskarżonym wyroku błędnie wskazano nazwę organu, tj. "Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska" zamiast prawidłowo "Głównego Inspektora Ochrony Środowiska". Dostrzegając tę pomyłkę pisarską Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., jak w pkt 1. sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.