III OSK 2700/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 714/24 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Ministra Edukacji z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły 1. oddalono skargę kasacyjną; 2. oddalono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 714/24 oddalił skargę M. J. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Edukacji (dalej Minister lub organ) z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że kwestionowane przez skarżącego postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty (dalej kurator lub Kurator Oświaty) stanowiły przepisy art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.). Zgodnie z tymi regulacjami, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie (ust. 3). Opinia, o której wyżej mowa, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty (ust. 4 pkt 1). Opinia ta jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii. W przedmiotowej sprawie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zamiar likwidacji szkoły zostaje zatem wyrażony w postaci tzw. uchwały intencyjnej, która inicjuje całą procedurę i wskazuje termin zamierzonej likwidacji. Jest nim obligatoryjnie koniec roku szkolnego, a więc 31 sierpnia (art. 94). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżący w istocie nie kwestionuje, iż utworzenie filii Szkoły Podstawowej w R. w miejsce likwidowanej Szkoły Podstawowej w S. umożliwi najmłodszym dzieciom uczęszczającym do klas I-III naukę w miejscu zamieszkania i "zachowanie zatrudnienia przez niektórych pracowników szkoły". Jednocześnie Rada Gminy [...] zagwarantowała uczniom klas IV-VIII likwidowanej szkoły codzienne bezpłatne dowozy do Szkoły Podstawowej w R., której odległość od S. wynosi zaledwie 6 km i jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady Gminy podróż ta nie powinna trwać dłużej niż 7-8 minut. Oznacza to, że Gmina będzie wywiązywała się z ustawowego obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 Prawo oświatowe, tj. będzie realizowała obowiązek dowożenia uczniów na zajęcia szkolne i sprawowania nad nimi opieki podczas dowozu. W tym miejscu warto również odnotować, że jak wynika z wyjaśnień Rady Gminy, dzieci korzystające z dowozu oczekiwać będą na autobus szkolny w świetlicy szkolnej, której godziny pracy są dostosowane do godzin dowozu i odwozu uczniów, a także potrzeb zgłaszanych przez ich rodziców. Dzieciom tym zapewniona będzie też odpowiednia opieka pedagogiczna. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy ponad wszelką wątpliwość wykazały, że warunki lokalowe i baza dydaktyczna zagwarantowana uczniom likwidowanej szkoły w Szkole Podstawowej w R. będzie nie tylko nie gorsza, niż w dotychczasowej placówce w Szkole Podstawowej w S., ale wręcz bardziej odpowiadająca potrzebom prawidłowego rozwoju i edukacji dzieci. Dowód tego stanowią szczegółowo przeanalizowane przez organy protokoły z wizytacji Szkoły Podstawowej w S. i Szkoły Podstawowej w R.. Trzeba przyznać rację skarżącemu, że nie można pominąć faktu, iż wskutek przeniesienia części dzieci z Szkoły Podstawowej w S. do Szkoły Podstawowej w R. baza lokalowa choć zdecydowanie większa w tej ostatniej szkole, będzie rzecz jasna bardziej obciążona liczbą uczniów. Nie ulega jednak wątpliwości, że i tak porównanie zaplecza edukacyjnego Szkoła Podstawowa w S. i Szkoła Podstawowa w R. wypada znacznie korzystniej dla tej drugiej placówki. W tym względzie wymaga zauważenia chociażby fakt, że jak wynika z ustaleń wizytatorów, z uwagi na zbyt małą liczbę sal dydaktycznych w Szkole Podstawowej w S., zajęcia dla uczniów klas I-III w tej szkole musiały dotychczas odbywać się "wymiennie", zaś zajęcia klasy III często prowadzone były nawet w bibliotece. Zajęcia świetlicowe organizowano zaś w "salce" gimnastycznej lub bibliotece. Z ustaleń Kuratora Oświaty wynika poza tym, że ze względu na małą liczbę sal edukacyjnych oraz dojeżdżających na kilka godzin nauczycieli z innych szkół, w roku szkolnym 2019/2020 zajęcia edukacyjne w Szkole Podstawowej w S. realizowane były w godzinach 07:50-16:05. Tego rodzaju problemy nie powinny mieć w żadnym razie miejsca w Szkole Podstawowej w R., nawet przy uwzględnieniu zwiększonej liczby uczniów. W niniejszej sprawie za chybione Sąd uznał zarzuty skargi, w których podnoszone jest nieuwzględnienie przez organy orzekające w sprawie obowiązków wynikających z art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego. Przepis art. 39 ust. 6 ustawy stanowi, że rada gminy, podejmując rzeczoną uchwałę, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postulat dążenia do zachowania "pełnej struktury organizacyjnej" odnoszony jest do "szkoły podstawowej", a więc do jednostki stanowiącej organizacyjną całość. Niewątpliwie likwidacja Szkoły Podstawowej w S. i przejęcie jej zadań przez Szkołę Podstawową w R. nie spowoduje, że ta ostatnia nie będzie szkołą o "pełnej strukturze organizacyjnej", natomiast zagrożenie takie jest realne wobec małej liczby uczniów w Szkole Podstawowej w S.. Po drugie, analizowany przepis w pkt 2 dopuszcza funkcjonowanie szkoły podstawowej nie tylko w jednym budynku, ale również w jego "bliskiej lokalizacji", przy czym ustawodawca nie sprecyzował tu w sposób jednoznaczny, jak należy rozumieć ową "bliską lokalizację". Wreszcie po trzecie i najistotniejsze znaczenie ma fakt, że zamieszczone w cytowanym przepisie nakazy mają charakter postulatywny. Podobnie jak wyrażone w ustawie - Prawo oświatowe obowiązki gminy w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają one charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Zdaniem Sądu tożsamy wniosek nasuwa się po lekturze przepisów art. 44 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego, stosownie do których, szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Działania te dotyczą: 1) efektów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz realizacji celów i zadań statutowych; 2) organizacji procesów kształcenia, wychowania i opieki; 3) tworzenia warunków do rozwoju i aktywności, w tym kreatywności, uczniów; 4) współpracy z rodzicami i środowiskiem lokalnym; 5) zarządzania szkołą lub placówką. Z przedstawionych przyczyn, choć trzeba przyznać rację skarżącemu, że w zakresie przyznanego kuratorom oświaty obowiązku sprawowania nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy, z całą pewnością mieści się ocena kwestii dydaktycznych, działalności wychowawczej i opiekuńczej, aspektów ekonomicznych, demograficznych i społecznych, to jednak w rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy i tych uwarunkowań, w wymaganym przepisami Prawa oświatowego zakresie, a skarżący nie wykazał, które konkretnie obowiązki nałożone na jednostkę samorządu terytorialnego ww. przepisami tej ustawy zostaną naruszone wskutek likwidacji Szkoły Podstawowej w S.. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w realiach badanej sprawy zarówno Kurator Oświaty, jak i Minister zasadnie przyjęli, że Gmina [...] nie naruszyła żadnego przepisu prawa podejmując uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S.. Takich naruszeń nie wykazał również skarżący. Sąd uznał za wykazane, że likwidacja Szkoły Podstawowej w S. nie doprowadzi do pogorszenia poziomu kształcenia, ani też obniżenia warunków wychowania i opieki nad uczniami. Dowiedziono niezbicie, że warunki nauki w Szkole Podstawowej w R. są lepsze niż w Szkole Podstawowej w S., a poza tym wskutek likwidacji Szkoły Podstawowej w S. nie zmienią się warunki nauki, wychowania i opieki uczniów Szkoły Podstawowej w R.. Co istotne, w przypadku uczniów klas I-III likwidowanej Szkoły Podstawowej w S., po utworzeniu w S. dla oddziału przedszkolnego i klas I-III filii Szkoły Podstawowej w R. dzieci uczęszczające do tej filii będą miały dostęp do większej liczby sal dydaktycznych i zaplecza edukacyjnego oraz sportowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego poprzez oddalenie skargi, pomimo pośredniego przyznania przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku racji skarżącemu w zakresie dokonanej wykładni przepisów art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego, zaprezentowanej w ramach zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy w związku z przyznaniem tej racji skarga nie powinna zostać oddalona; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze do WSA, w szczególności do zarzutu naruszenia przez Ministra: - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w zażaleniu na postanowienie kuratora; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny przez Ministra całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności obejmującego kwestie podnoszone przez skarżącego i lokalną społeczność, skutkującego błędną oceną stanu faktycznego i uznaniem, że wydane przez kuratora postanowienie pozytywnie oceniające zamiar likwidacji szkoły wydane zostało bez naruszenia przepisów prawa w sytuacji gdy zarzuty te były uzasadnione, a zatem gdyby WSA je należycie rozpatrzył, ocenił i odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to skarga nie zostałaby oddalona; c) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wydane przez Ministra postanowienie dotknięte było naruszeniami przepisów postępowania wskazanymi w lit. b powyżej, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; d) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i w związku z przepisami wymienionymi w pkt 3 lit. a-h poniżej poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy wydane przez Ministra postanowienie dotknięte było naruszeniami przepisów prawa materialnego wymienionymi w pkt 3 lit. a-h poniżej; - naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy: a) art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 39 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego i art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 6 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku zapewnienia dzieciom możliwości dowozu do szkoły autobusem szkolnym i opieki świetlicowej w czasie oczekiwania na autobus powrotny do domu, dzieci nie są narażone na niedogodności związane z korzystaniem z dowozów, nawet wówczas gdy w sprawie nie zostało ustalone, jak długo dzieci muszą czekać na autobus powrotny do domu, a jedynie jaka odległość dzieli szkołę od miejsca ich zamieszkania i ile wynosi czas przejazdu do domu, czy dzieci dowożone cierpią na chorobę lokomocyjną oraz czy dzieci korzystające z transportu uczęszczają do tych samych klas, a zatem czy rzeczywiście mają ze sobą bliski kontakt w szkole, pod kątem wpływu na zdrowie uczniów i rozprzestrzenianie się chorób; b) art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo faktu, że względy natury ekonomicznej co do zasady nie mogą mieć decydującego znaczenia w kwestii likwidacji placówki oświatowej, to w niektórych przypadkach (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) aspekt braku racjonalności ekonomicznej utrzymywania szkoły może być istotnym czynnikiem przemawiającym za pozytywnym zaopiniowaniem zamiaru likwidacji szkoły; c) art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestia większej ilości i lepszego wyposażenia sal dydaktycznych przemawia za uznaniem, że dzieci mają zapewnione w szkole, w której znajdują się takie sale (w tym przypadku w Szkole Podstawowej w R.), lepsze warunki nauki niż w szkole z mniejszą ilością sal, ale niewymagających dzielenia ich pomiędzy większą liczbę uczniów (w tym przypadku w Szkole Podstawowej w S.); d) art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odseparowanie i pozostawienie w odrębnym budynku szkoły (w tym przypadku w Szkole Podstawowej w S.) samych klas I-III jest tymże samym co wydzielenie w tym samym budynku szkoły odrębnych pomieszczeń dla tych klas, a zatem, że okoliczność takiego odseparowania nie wpływa negatywnie na warunki wychowania dzieci; e) art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 39 ust. 6 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odległość 6 km należy uznać za bliską lokalizację w zakresie odległości budynków, w których uczą się poszczególne klasy (klasy I-III w Szkole Podstawowej w S.) oraz IV-VIII (w Szkole Podstawowej w R.); f) art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt, że w Szkole Podstawowej w R. dzieci osiągnęły lepsze wyniki z matematyki, a w Szkole Podstawowej w S. - z języka polskiego i z języka angielskiego świadczy, że jakość nauczania w Szkole Podstawowej w R. nie jest gorsza od jakości nauczania w Szkole Podstawowej w S., w sytuacji gdy lepsze wyniki z jednego tylko przedmiotu nie stanowią potwierdzenia, że jakość nauczania jest porównywalna (zwłaszcza że uwzględniając bogatszą bazę lokalową i kwalifikacje uczących w niej nauczycieli powinna być lepsza); g) art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 39 ust. 6 pkt 1 i 2 i art. 44 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - kurator nie może wydać negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły wtedy, gdy likwidacja szkoły naruszałaby normy o charakterze postulatów wyrażonych w przepisach ustawy Prawo oświatowe; - przepisy art. 39 ust. 6 pkt 1 i 2 i art. 44 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 Prawa oświatowego należą do postulatów, o których mowa w powyższym tirecie; h) art. 44 ust. 2 pkt 4 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w związku z art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w sytuacji, gdy skarżący nie wyprowadzał z ww. przepisu obowiązku uzyskania zgody rodziców na likwidację szkoły, lecz obowiązek uprzedniej konsultacji takiego zamiaru z rodzicami dzieci, niemającej charakteru konsultacji pozornej. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną w całości podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w tej sprawie kwestia posiadania przez skarżącego kasacyjnie legitymacji procesowej została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 6372/21 którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1552/20, którym z kolei uchylono zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o niedopuszczalności zażalenia. Sąd uznał, że w tej sprawie przymiot strony posiada skarżący M. J. będący rodzicem dziecka uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w S.. Tym samym kwestia ta została w tej sprawie prawomocnie rozstrzygnięta i nie może być ponownie badana. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2890/22; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i w związku z art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego poprzez oddalenie skargi, pomimo przyznania przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku racji skarżącemu w zakresie dokonanej wykładni przepisów art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego. Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko skarżącego co do tego, że przy wydawaniu postanowienia, o którym mowa w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego Kurator Oświaty powinien uwzględnić nie tylko przepisy Prawa oświatowego, ale także i inne przepisy mającej znaczenie w danej sprawie. Stanowisko to jest trafne i w tej sprawie zarówno Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji nie wydawali postanowień na innych podstawach niż przepisy prawa. Sąd pierwszej instancji przyznał także rację skarżącemu podnosząc, że przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły podstawowej kurator oświaty ma przestrzegać przede wszystkim przepisów prawa, ale może też dodatkowo uwzględnić opinię społeczności lokalnej, a nawet subiektywne odczucia rodziców uczęszczających do szkoły. Tak wyrażone w tej sprawie stanowisko nie jest zasadne. Kurator oświaty wydając opinię w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej nie może opierać się na odczuciach rodziców lub nawet stanowisku społeczności lokalnej. Ustawodawca nie przewidział żadnego postępowania związanego z udziałem rodziców (lub społeczności lokalnej) na etapie opiniowania zamiaru likwidacji szkoły. Każdy zaś organ wykonujący administrację publiczną działa tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Tym samym uzależnianie wydania opinii od ustalenia stanowiska rodziców uczniów likwidowanej szkoły nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Wydaje się, że także i Sąd pierwszej instancji w zakresie tak wyrażonego stanowiska nie był w tej sprawie konsekwentny, skoro w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie akcentował związanie kuratora oświaty podstawami prawnymi przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wyrażenia opinii co do zamiaru likwidacji szkoły. Wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd o możliwości uwzględniania opinii rodziców uczniów lub opinii społeczności lokalnej w procesie wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego był błędny, ale w okolicznościach tej sprawy była to nieistotna wadliwość. Tym samym należy stwierdzić, że mimo fragmentarycznego przyznania przez Sąd pierwszej instancji racji stronie skarżącej, prawidłowo w tej sprawie odmówiono uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie zawierało ono naruszeń prawa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi skierowanej w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w szczególności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w zażaleniu na postanowienie kuratora oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz braku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny przez Ministra całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności obejmującego kwestie podnoszone przez skarżącego i lokalną społeczność, skutkujące błędną oceną stanu faktycznego i uznaniem, że wydane przez kuratora postanowienie pozytywnie oceniające zamiar likwidacji szkoły wydane zostało bez naruszenia przepisów prawa w sytuacji, gdy zarzuty te były uzasadnione, a zatem gdyby WSA je należycie rozpatrzył, ocenił i odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to skarga nie zostałaby oddalona. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym jedynie wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08) lub też nie wyjaśnił podstaw prawnych swojego rozstrzygnięcia. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13; wyrok NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1389/18). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy. Ponadto z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie przestrzegania przez organ procedury administracyjnej. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołanych powyżej przepisów. Skoro zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a., a ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy – jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie - wydane przez Ministra postanowienie dotknięte było naruszeniami art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Żadne z tych naruszeń w tej sprawie nie zaistniało. W zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniu Minister Edukacji szeroko i wnikliwie odniósł się do istotnych w tej sprawie okoliczności, przedstawił szeroką i szczegółową ocenę bazy lokalowej i dydaktycznej obu szkół (Szkoły Podstawowej w R. i Szkoły Podstawowej w S.), przeanalizował warunki wykonywania w tych szkołach zadań oświatowych i nie stwierdził, aby poprzez likwidację Szkoły Podstawowej w S. miało miejsce jakiekolwiek pogorszenie warunków nauczania uczniów dotychczas pobierających naukę w tej Szkole. Tym samym wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Minister Edukacji w zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniu nie tylko wymienił zarzuty zawarte w zażaleniu, ale także ocenił ich zasadność. Okoliczność, że organ ten nie podzielił zapatrywania strony skarżącej co do naruszenia prawa w zaskarżonym postanowieniu Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty nie oznacza braku odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu. Trafnie przy tym Minister Edukacji stwierdził, że społeczność lokalna nie ma decydującego wpływu na proces likwidacji publicznej szkoły podstawowej. Nie może też kurator oświaty dokonywać oceny zamiaru likwidacji szkoły podstawowej na odstawie oczekiwań społeczności lokalnej, ale powinien w tym zakresie przestrzegać przepisów prawa. Zagadnienia dotyczące prognoz demograficznych w perspektywie sześcioletniej lub dłuższej także nie mogły stanowić podstawy do wydania opinii przez Kuratora Oświaty. Prognozy te powinny być w przyszłości uwzględnione przez Radę Gminy [...] w ewentualnym procesie reorganizacji obwodów szkolnych lub tworzenia nowych szkół podstawowych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 39 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego i art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 6 Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że w przypadku zapewnienia dzieciom możliwości dowozu do szkoły autobusem szkolnym i opieki świetlicowej w czasie oczekiwania na autobus powrotny do domu, dzieci są narażone na niedogodności związane z korzystaniem z dowozów, nawet wówczas gdy w sprawie nie zostało ustalone, jak długo dzieci muszą czekać na autobus powrotny do domu, a jedynie jaka odległość dzieli szkołę od miejsca ich zamieszkania i ile wynosi czas przejazdu do domu, czy dzieci dowożone cierpią na chorobę lokomocyjną oraz czy dzieci korzystające z transportu uczęszczają do tych samych klas, a zatem czy rzeczywiście mają ze sobą bliski kontakt w szkole pod kątem wpływu na zdrowie uczniów i rozprzestrzenianie się chorób. Oceniając zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Art. 89 ust. 3 ww. ustawy stanowi zaś, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Taką pozytywną opinię wydał w tej sprawie Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty i utrzymał ją w mocy Minister Edukacji. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego w przypadku, gdy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległość 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych lub odległość 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdził, że w związku z przekroczeniem ww. odległości dzieciom (uczniom) likwidowanej Szkoły Podstawowej w S. zapewniony zostanie transport do Szkoły Podstawowej w R. zgodnie z wymaganiami wynikającymi z tego przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi przy tym, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji lub też w jaki sposób należałoby prawidłowo dokonać jego interpretacji. Kwestia rzeczywistego czasu przewozu dzieci także była ustalania w tej sprawie i jak wskazały na to organy, czas ten będzie wynosił mniej niż 10 minut. Tak w istocie krótki czas przejazdu nie powinien mieć wpływu na koncentrację dzieci lub powodować jakiś dolegliwości. Omówiona została także kwestia synchronizacji przejazdu autobusu szkolnego z godzinami zakończenia nauki w szkole, a także kwestie związane z miejsce pobytu dzieci oczekujących na autobus. Niewątpliwie podnoszone w skardze okoliczności ewentualnego zachorowania dziecka na chorobę lokomocyjną lub inne choroby mogłyby stanowić utrudnienie w dotarciu takiego dziecka do szkoły, tym niemniej, skoro są to tylko pewne przypuszczenia skarżącego kasacyjnie nie poparte żadnymi dowodami, to potencjalne zachorowanie ucznia w związku z przejazdem trwającym mniej niż 10 minut nie mogło stanowić podstawy do odmowy pozytywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły. Trafne w tym zakresie zajął także stanowisko Sąd pierwszej instancji. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 89 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Zgodnie z jego treścią opinię kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły wydaje się w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Przepis ten był w tej sprawie w pełni przestrzegany. Z kolei art. 89 ust. 5 Prawa oświatowego stanowi, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświat wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie podważała termin wydania opinii przez kuratora oświaty. Termin ten został przez Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty dochowany. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego. Zgodnie z jego treścią rada gminy, podejmując uchwałę o ustaleniu planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę oraz określeniu granic obwodów publicznych szkół podstawowych, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej oraz funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Powołany przepis nie dotyczy postępowania w przedmiocie wyrażania opinii o zamiarze likwidacji szkoły. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swoje stanowisko dotyczące wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego. Art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy określa podstawowe zadanie kuratora oświaty, który w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Tym zadaniem jest sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa, z zastrzeżeniem odrębnych kompetencji Ministra Obrony Narodowej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w tej sprawie właściwy Kurator sprawował nadzór pedagogiczny. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego nadzór pedagogiczny polega na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek oraz ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. Zarówno Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji w wydanych w tej sprawie merytorycznych postanowieniach szeroko oceniali stan i warunki działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej obu Szkół (Szkoły Podstawowej R. i Szkoły Podstawowej w S.). W szczególności ocenie podlegały takie parametry jak liczba uczniów, wyniki nauczania, baza lokalowa i jej wyposażenie, kadra nauczycielska, dostępność dzieci do obiadów, funkcjonowanie świetlicy socjoterapeutycznej, miejsce przebywania uczniów dowożonych do Szkoły Podstawowej w R. i w tym czasie sprawowanie nad nimi opieki, czas dojazdu, itp. Oceniono także czas dojazdu niezbędnego do pokonania odległości 6 km oraz okoliczności dotyczące bezpieczeństwa uczniów, w tym bezpieczeństwa zdrowotnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że taka ocena jest prawidłowa. Z kolei art. 2 pkt 6 Prawa oświatowego określa, jakie placówki tworzą system oświaty i w tym punkcie wymienia się poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu. Szkoły podstawowej system oświaty nie zalicza do placówek objętych art. 2 pkt 6 tej ustawy. Nie stanowi też naruszenia ww. przepisów (art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego) przyjęcie, że wprawdzie względy natury ekonomicznej co do zasady nie mogą mieć decydującego znaczenia w kwestii likwidacji placówki oświatowej, to w niektórych przypadkach aspekt racjonalności ekonomicznej utrzymywania szkoły może być istotnym czynnikiem przemawiającym za pozytywnym zaopiniowaniem zamiaru likwidacji szkoły a także, że większa ilość jakościowo lepszego wyposażenia sal dydaktycznych w Szkole Podstawowej w R. przemawia za uznaniem, że dzieci będą miały zapewnione w tej Szkole lepsze warunki nauki niż w szkole z mniejszą ilością sal, ale niewymagających dzielenia ich pomiędzy większą liczbę uczniów (w tym przypadku w Szkole Podstawowej w S.). W tej sprawie organy administracji oświatowej uznały, że skoro w związku z zamiarem likwidacji Szkoły Podstawowej w S. nie zostaną naruszone żadne przepisy, a ponadto warunki nauczania uczniów w Szkole Podstawowej w R. będą lepsze niż w likwidowanej Szkole, to uznanie, że organ prowadzący może z powodów także ekonomicznych dążyć do likwidacji jednej ze szkół nie stanowił naruszenia prawa. Niewątpliwie czynniki ekonomiczne związane z kwotami subwencji oświatowych z budżetu państwa przekazywanych na wykonywanie zadań oświatowych także mają znaczenie co do zakresu ich wykonywania i jakości wykonywania. To organy gminy muszą decydować, jak wykorzystywać kwotę z subwencji oświatowej, aby w oparciu o nią w jak największym zakresie realizować dane zadanie publiczne. Kwestia celowego i oszczędnego wydawania środków publicznych dotyczy także zadań oświatowych. Poza kontrolą sądu administracyjnego jest ocena stopnia wyposażenia sal lekcyjnych w Szkole podstawowej w R. i S.. Skoro Kurator Oświaty (a także Minister Edukacji) stwierdzili, że znacznie lepiej jest wyposażona Szkoła Podstawowa w R. i w dużo większym zakresie umożliwi prowadzenie dydaktyki, a tym samym uczniowie będą mieli lepszy dostęp do nauki, to takie okoliczności stanowiły spełnienie ustawowego wymogu zagwarantowania nauki uczniom likwidowanej szkoły w innej szkole. W zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniu wskazano także, jakie znaczenie ma liczna uczniów w klasie i na tej podstawie organy administracji oświatowej także stwierdziły, że w Szkole Podstawowej w Rzęczkowie uczniowie będą mieli lepsze warunki nauki. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że odseparowanie i pozostawienie w odrębnym budynku szkoły (w tym przypadku w Szkole Podstawowej w S.) samych klas I-III jest tymże samym co wydzielenie w tym samym budynku szkoły odrębnych pomieszczeń dla tych klas, a zatem, że okoliczność takiego odseparowania nie wpływa negatywnie na warunki wychowania dzieci oraz osiąganie lepszych wyników nauczania w Szkole Podstawowej w R. niż w Szkole Podstawowej w S. z matematyki nie powinno stanowić istotnego argumentu za lepszą jakością nauczania, skoro z języka polskiego i języka angielskiego to uczniowie Szkoły Podstawowej w S. uzyskiwali lepsze wyniki nauczania. Tak podnoszona argumentacja nie uzasadnia uznania za naruszony ani art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego regulujący tryb likwidacji szkoły, ani też art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy określający zadania kuratora oświaty oraz art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego zgodnie z którym nadzór pedagogiczny polega na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. Bez wątpienia ocena stanu i warunków działalności dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej miała miejsce w stosunku do obu Szkół i Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty, a następnie także i Minister Edukacji nie stwierdzili, aby likwidacja Szkoły Podstawowej w S. miała prowadzić do obniżenia poziomu nauczania. Kwestia osiągania lepszych wyników nauczania z konkretnych przedmiotów nie stanowiła samodzielnej przesłanki wydania opinii w tej sprawie, ale pojawiła się w tej sprawie w ramach oceny działalności obu Szkół. Nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 39 ust. 6 pkt 2 Prawa oświatowego polegającą na przyjęciu, że odległość 6 km należy uznać za bliską lokalizację w zakresie odległości budynków, w których uczą się poszczególne klasy (klasy I-III w Szkole Podstawowej w S.) oraz IV-VIII (w Szkole Podstawowej w R.). Zarzut ten nie jest zasadny z tego już powodu, że organy administracji oświatowej, a także Sąd pierwszej instancji wskazywały na krótki odcinek czasu niezbędny do pokonania trasy 6 kilometrów. Przyjmując dopuszczalną prędkość 50 km na godzinę w terenie zabudowanym, pokonanie odległości 6 kilometrów zajmuje ok. 7 minut. Skoro przewożenie dzieci do Szkoły Podstawowej w R. będzie obejmowało dopiero klasy IV-VIII, to pokonanie takiej odległości przez autobus szkolny nie powinna stanowić uciążliwości dla uczniów takich klas. Nie było wadliwe przyjęcie, że odległość 6 kilometrów stanowi bliską lokalizację, aczkolwiek także i ten argument nie miał istotniejszego znaczenia przy wydawaniu pozytywnej opinii. Istotne było to, że organy Gminy [...] zorganizują dowóz uczniów z miejscowości S. do Szkoły Podstawowej w R.. Jak już zostało wskazane, art. 39 ust. 6 pkt 2 Prawa oświatowego dotyczy podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych. Podejmując taką uchwałę rada gminy dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Przedmiotem tej sprawy nie było podjęcie uchwały o planie sieci szkół publicznych i o granicach obwodów szkolnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego w związku z art. 39 ust. 6 pkt 1 i 2 i art. 44 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że kurator nie może wydać negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły wtedy, gdy likwidacja szkoły naruszałaby normy o charakterze postulatów wyrażonych w przepisach Prawa oświatowego i że art. 39 ust. 6 pkt 1 i 2 i art. 44 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 Prawa oświatowego należą do postulatów. Art. 44 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego nakłada obowiązek tworzenia optymalnych warunków realizacji przez szkoły i placówki działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Przepis ten wskazuje na potrzebę zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Niewątpliwie jest to norma o charakterze postulatywnym, wyznaczająca kierunek (cel) działalności szkoły (placówki). Jeżeli uczniom z likwidowanej szkoły podstawowej zostaną zapewnione lepsze warunki do ich rozwoju, a przy tym podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego, to nie można uznać, aby miało miejsce naruszenie art. 44 ust. 1 Prawa oświatowego. Jak wynika z zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia taki właśnie cel będzie lepiej osiągany poprzez przeniesienie uczniów z likwidowanej Szkoły Podstawowej w S. do Szkoły Podstawowej w R.. Art. 44 ust. 2 ww. ustawy określa, że działania nakierowane na osiągniecie celu objętego ustępem pierwszym tego artykułu dotyczą: 1) efektów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz realizacji celów i zadań statutowych; 2) organizacji procesów kształcenia, wychowania i opieki; 3) tworzenia warunków do rozwoju i aktywności, w tym kreatywności, uczniów; 4) współpracy z rodzicami i środowiskiem lokalnym; 5) zarządzania szkołą lub placówką. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać nieosiąganie ww. celu w drodze działań opisanych w art. 44 ust. 2 Prawa oświatowego. Ponadto przepis ten skierowany jest do istniejącej szkoły (placówki) i nakłada na jej organy obowiązek podejmowania takich działań. Pozostaje to poza przedmiotem tej sprawy. Nie jest zasadny i ten zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 2 pkt 4 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa oświatowego poprzez wskazanie, że przepis ten zobowiązuje do przeprowadzenia uprzedniej konsultacji zamiaru likwidacji szkoły z rodzicami dzieci i konsultacja ta nie może mieć charakteru pozornego. Zgodnie z art. 44 ust. 2 pkt 4 Prawa oświatowego działania nakierowane na osiągniecie celu w postaci tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego - mają obejmować współpracę z rodzicami i środowiskiem lokalnym. Przepis ten nie wprowadza podstawy do obligatoryjnego przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły. Konsultacje społeczne zawsze mogą być przeprowadzone w każdej istotnej sprawie, ale nie na podstawie art. 44 ust. 2 pkt 4 Prawa oświatowego. Tryb i zasady przeprowadzania konsultacji powinna określać odrębna uchwała Rady Gminy [...]. Przedmiotem tej sprawy nie jest jednak ocena, czy taka uchwała obowiązuje w tej Gminie i czy na jej podstawie należało przeprowadzić fakultatywne konsultacje społeczne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia. Skoro w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia ani prawa procesowego ani prawa materialnego, to tym samym prawidłowo uznał, że w tym zakresie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie zaskarżony wyrok mimo w niewielkim zakresie wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Przy tym żaden z zarzutów tej skargi nie okazał się zasadny. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ pismo zawierające wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 8 października 2024 r. (karta nr 104 akt sądowych), zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania zostało wniesione w dniu 5 listopada 2024 r. (karta nr 110 akt sądowych).