III OSK 2762/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 834/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 lutego 2023 r. nr DIŚ-III.411.148.2022.AŻ w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 834/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 lutego 2023 r. nr DIŚ-III.411.148.2022.AŻ w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 21 października 2022 r. nr 177/22/PZ.O (pkt 1); zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wnioskiem z dnia 29 marca 2019 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca" lub "Spółka"), wystąpiła do Marszałka Województwa [...] (dalej jako: "Marszałek") o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości położonej w [...], gmina [...], stanowiącej dz. ew. nr [...]. Marszałek decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. odmówił Spółce udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...], gmina [...]. Jako podstawę swojej decyzji Marszałek podał art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej jako: "ustawa") oraz wyjaśnił, że brak było podstaw prawnych do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na tej nieruchomości, z uwagi na niespełnienie wymagań prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Zdaniem Marszałka planowany proces przetwarzania odpadów nie był zgodny z decyzją Wójta Gminy [...] z 3 sierpnia 2020 r. znak: PP 6730.148.2019 o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja ta nie określała możliwości prowadzenia na przedmiotowym terenie procesu odzysku odpadów. Przepis rozporządzenia w sprawie prowadzenia odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami stanowi, że warunkiem prowadzenia procesu przetwarzania odpadów poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego jest zgodność planowanego działania (prowadzenia odzysku odpadów) z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu I instancji, to w decyzji o warunkach zabudowy musi być określona możliwość prowadzenia procesu odzysku odpadów, aby możliwe było stwierdzenie zgodności jego prowadzenia z wydaną decyzją. W wyniku rozpoznania odwołania Spółki, Minister Klimatu i Środowiska decyzją z dnia 13 października 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i oceny Marszałka w zakresie dotyczącym braku zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przedłożoną przez stronę decyzją Wójta Gminy [...] z 3 sierpnia 2020 r. nr 195.2020 o warunkach zabudowy. Po rozpoznaniu skargi na w/w decyzję, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1830/21 uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że rolą organów rozpatrujących wniosek Skarżącej było zbadanie zgodności planowanego działania z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu wówczas rozpatrującego tę sprawę, organy wbrew rozróżnieniu wprowadzonemu przez ustawodawcę w akcie wykonawczym (rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami), uznały że w przypadku legitymizowania się podmiotu wnioskującego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, również należy oczekiwać określenia w niej planowanego działania, tj. przetwarzania odpadów poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego. Sąd zauważył, że organy opierając decyzję negatywną na stwierdzeniu braku określonego planowanego działania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuściły się nieuprawnionej interpretacji zapisów omawianego rozporządzenia, a w konsekwencji nie ustaliły w sposób należyty i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, czym z kolei dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując tę sprawę Marszałek wydał decyzję z dnia 21 października 2022 r., którą po raz kolejny odmówił Spółce udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...], gmina [...]. Jako podstawę skarżonego rozstrzygnięcia przywołał art. 46 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 30 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. żart. 104 ust. 2 ustawy. Odmowę wydania pozytywnego dla Strony rozstrzygnięcia Marszałek uzasadnił przede wszystkim faktem istnienia na badanym terenie historycznego składowiska odpadów komunalnych powstałego w latach 70-tych, którego eksploatacja została zakończona w 2000 r. Jak wywodził Marszałek – teren tego składowiska wymaga przeprowadzenia rekultywacji właściwej dla takiego obiektu, zgodnej z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa, przywołanymi szeroko w skarżonym orzeczeniu, wraz z historycznym przebiegiem ich zmian. Organ zauważył, że obowiązek rekultywacyjny nie został dotychczas wykonany. Po rozpoznania odwołania Spółki, Minister Klimatu i Środowiska decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka z dnia 21 października 2022 r. Minister wskazał, że szczególne znaczenie dla niniejszego postępowania ma podważany w odwołaniu fakt, że badany teren działki o numerze ewidencyjnym [...] w [...], gmina [...], użytkowany był jako składowisko odpadów komunalnych, o czym jednoznacznie świadczą zgromadzone w sprawie dokumenty. Zdaniem Ministra prawidłowe są ustalenia organu I instancji, że szacunkowa objętość złoża zdeponowanych odpadów wynosi ok. 250 000 m³. Miąższość złożonych odpadów w najgłębszych miejscach wynosi ok. 6 m, poniżej pierwotnej powierzchni terenu. Składowisko odpadów nie posiada uszczelnienia dna, ani wierzchowiny, drenażu odcieków, zbiornika odcieków, systemu odgazowania, jak również innej infrastruktury technicznej ograniczającej jego wpływ na środowisko. Składowisko nie jest monitorowane, zgodnie z przepisami dotyczącymi monitoringu składowisk odpadów oraz nie posiada wymaganego dla składowisk wyposażenia w zakresie monitoringu. W skardze do WSA skarżąca zarzuciła decyzji Ministra naruszenie wskazanych przepisów k.p.a., art. 153 p.p.s.a., art. 36 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawy o odpadach. W motywach powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że nietrafne jest stanowisko organów jakoby planowany proces przetwarzania odpadów był niezgodny z decyzją Wójta Gminy [...] z 3 sierpnia 2020 r. znak: PP 6730.148.2019 o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja ta nie określa możliwości prowadzenia procesu odzysku odpadów w miejscu planowanej inwestycji. Stanowisko to pozostaje gołosłowne wobec braku wypełnienia wiążących w tej sprawie wskazań WSA zawartych w prawomocnym wyroku z 31.03.2022 r., sygn. IV SA/Wa 1830/21. W owym wyroku WSA wyraźnie zauważył, że "W decyzji Wójta Gminy [...] z 3 sierpnia 2020 r., Nr 195.2020, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w pkt 3b wskazano, że należy uwzględnić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z decyzji Wójta Gminy [...] nr 1/2019 z 11 marca 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tej ostatniej zaś decyzji na stronie 5 zawarto informację, że w ramach realizacji planowanej inwestycji będzie miało miejsce nawiezienie gleby, ziemi, a kolejno także kamieni, tłucznia lub piasku w celu podniesienia, utwardzenia i wyrównania części ternu. Oceniając zatem, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodność planowanego działania z decyzją o warunkach zabudowy, Organ winien także, odwołując się do potocznego znaczenia słowa "zgodność", ocenić tę zgodność w odniesieniu do przywołanych zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody". W ocenie WSA, organy, ponownie rozpoznając sprawę kwestii tej w ogóle nie rozważyły. W konsekwencji, WSA uznał za trafny zarzut skargi podnoszący zignorowanie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1830/21, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że argumentacja organów sprowadza się do dwóch zasadniczych stwierdzeń, że owe warunki zabudowy dotyczą innego przedsięwzięcia, choć w tym postępowaniu nie zostało to poddane wnikliwej analizie, w myśl wskazań sformułowanych przez WSA, w szczególności nie odniesiono tego twierdzenia do zapisów wskazanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak to nakazał WSA. Poza tym stwierdzono, że przedmiotowy teren nie jest terenem niekorzystnie przekształconym, jak sugeruje Wnioskodawczyni, ponieważ działka nr [...] przeznaczona została w latach 70-tych na składowisko odpadów komunalnych. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Minister Klimatu i Środowiska, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), poprzez błędne uznanie przez Sąd, że nie wykazane zostało w sposób jednoznaczny, że teren działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], użytkowany był już jako składowisko odpadów komunalnych, podczas gdy organy obydwu instancji dopełniły tego obowiązku i w obszernym wymiarze dokonały dokładnego, klarownego i niebudzącego żadnych wątpliwości wyjaśnienia przedmiotowej kwestii; 2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1830/21, podczas gdy w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w sposób niezwykle wnikliwy, z zachowaniem wszystkich zasad ogólnych, zgromadzony materiał dowodowy został dogłębnie zbadany, a organy obydwu instancji wyczerpująco odniosły się do normatywnych zaleceń ujętych w treści ww. wyroku, w pełni uwzględniając wskazane tam przez Sąd wytyczne; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że ustalenia i oceny poczynione przez organy obu instancji nie zostały poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego, tj. miały charakter przedwczesny, podczas gdy w decyzjach zawarto spójny i przekonujący wywód prawny i w zgodzie ze stanem faktycznym i prawnym stwierdzono, że zachodziły podstawy do zastosowania przepisów z art. 46 ust. 1 pkt 1 oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarga kasacyjna zwiera uzasadnienie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle powołanego przepisu, ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. W rozpoznawanej sprawie trafnie wskazał Sąd I instancji, że organy nie w pełni zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1830/21. W powołanym wyroku WSA zauważył: "W decyzji Wójta Gminy [...] z 3 sierpnia 2020 r., Nr 195.2020, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w pkt 3b wskazano, że należy uwzględnić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z decyzji Wójta Gminy [...] nr 1/2019 z 11 marca 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tej ostatniej zaś decyzji na stronie 5 zawarto informację, że w ramach realizacji planowanej inwestycji będzie miało miejsce nawiezienie gleby, ziemi, a kolejno także kamieni, tłucznia lub piasku w celu podniesienia, utwardzenia i wyrównania części ternu. Oceniając zatem, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodność planowanego działania z decyzją o warunkach zabudowy, Organ winien także, odwołując się do potocznego znaczenia słowa "zgodność", ocenić tę zgodność w odniesieniu do przywołanych zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody". Jak trafnie wskazał Sąd I instancji organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestii tej nie rozważyły. Nie przeanalizowały jej pod tym kątem postanowień zawartych w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 marca 2019 r. nr 1/2019 o środowiskowych uwarunkowaniach. Chybione okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące stanowisko Sądu I instancji, według którego organy naruszyły procedurę administracyjną. Powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. odnoszą się odpowiednio do: zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady stosowania utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.), obowiązku organu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 k.p.a.), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), elementów decyzji oraz jej uzasadnienia (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Niewątpliwie ustalenia organów w wielu zakresach są szczegółowe i wystarczające z punktu widzenia przedmiotu sporu. Jednakże ustalenia te nie dotyczą wszystkich aspektów wskazanych w prawomocnym wyroku WSA, a także innych zagadnień prawnie istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem to przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że nie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Nie ustalono bowiem położenia składowiska odpadów względem obszaru planowanego przetwarzania odpadów. Według materiału dowodowego, wydaje się niewątpliwe, że składowisko odpadów nie obejmowało całej powierzchni działki o numerze geodezyjnym [...] w [...]. Ponadto, jak zauważył WSA w prawomocnym wyroku, skarżąca Spółka podkreślała, że wniosek o wydanie decyzji na przetwarzanie odpadów, poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, nigdy nie obejmował całego terenu działki nr [...]. Według Spółki, 3,5 ha z 11 ha powierzchni tej działki zajęte było pod przedmiotowe składowisko. Z punktu widzenia przedmiotu sporu ustalenie owych relacji może okazać się prawnie istotne, bowiem pozwoli udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przetwarzanie odpadów, według wnioskodawcy, ma być realizowane na terenie dawnego wysypiska odpadów, czy też nie, co z kolei pozwoli ustalić adekwatne normy prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.