III OSK 2812/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. i S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 78/24 w sprawie ze skargi A.B. i S.B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 78/24, oddalił skargę A.B. i S.B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 29 lutego 2024 r. A.B. i S.B., zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym 12 pytań dotyczących szczepień ochronnych. Pismem z dnia 15 marca 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku. Następnie wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem organ ustosunkował się do wszystkich pytań przedstawionych we wniosku. Zdaniem Sądu, pytania numer 1, 4, 9, 10, 11 i 12 zawarte we wniosku, nie dotyczą informacji publicznej. Już tylko z tego względu – niezależnie od treści odpowiedzi udzielonych przez organ na te pytania – w zakresie tych pytań organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności. Skoro zagadnienia objęte tymi pytaniami nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, organ nie miał obowiązku udostępnienia tych informacji na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), ani też nie miał podstaw do wydania w odniesieniu do tej części wniosku decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej, posiadanych przez adresata wniosku, które jednak nie mogą zostać udostępnione na wniosek (np. ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Pytania numer 1, 4 i 11 stanowią zagadnienia z zakresu wiedzy medycznej (specjalistycznej), metod postępowania leczniczego, farmakologii dotyczącej szczepień ochronnych, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych, wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres wyznacza art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2011 r., nr 182, poz. 1086). Z tego względu nie stanowi informacji publicznej wiedza na temat utrzymywania się odporności po podaniu szczepionki, której dotyczy pytanie 1 zawarte we wniosku. Ponadto Inspektor wprost wskazał, że nie prowadzi badań w kierunku okresu utrzymywania się odporności u osób zaszczepionych. Podobny charakter ma pytanie numer 4, które dotyczy "listy przeciwskazań do szczepień w Polsce" i tego, kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia. Pytanie jest dość niejasne, ale sprowadza się do wiedzy medycznej, a częściowo także prawniczej – ale niewątpliwie są to informacje z zakresu wiedzy specjalistycznej. Organ wyjaśnił skarżącym, że nie ma aktów prawnych, zawierających listę przeciwskazań do wykonania szczepienia ochronnego. Lekarz stwierdza przeciwskazania do szczepienia zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Wypada także zauważyć, że przeciwskazania do podania leku są wskazywane w Charakterystyce Produktu Leczniczego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2024 r., poz. 686). Również odpowiedź na pytanie, w jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem (pytanie numer 11) niewątpliwie stanowi element wiedzy medycznej. Organ w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów. Taki charakter mają zapytania o zgodność obowiązku poddania się szczepieniu z Konstytucją RP (pytanie numer 9), a także o tryb dochodzenia odszkodowania w związku z negatywnymi następstwami szczepienia (pytanie numer 10). Odpowiedź na te pytania sprowadza się do znajomości przepisów prawa, których treść nie stanowi informacji publicznej, a ponadto Inspektor nie ma kompetencji do badania konstytucyjności przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie wzbudza wątpliwości, że nie jest także informacją publiczną zagadnienie dotyczące działalności Światowej Organizacji Zdrowia. Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. W związku z powyższym organ trafnie wskazał – w odpowiedzi na pytanie numer 12 – że pytania w tym zakresie należy kierować do Światowej Organizacji Zdrowia. WSA w Lublinie zauważył, że pytanie numer 2, dotyczy podstawy prawnej działania organu, którą Inspektor wskazał w sposób pełny i wyczerpujący. Niezależnie zatem od stwierdzenia, czy zagadnienie to dotyczy wiedzy prawniczej czy należy do zakresu funkcjonowania organu, strona uzyskała wyczerpującą odpowiedź na zadane pytanie. Następnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ nie ma obowiązku udostępniać informacji, których nie posiada. Pisemne poinformowanie o tym, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. Niewątpliwie Inspektor nie zajmuje się kwestią wypłaty odszkodowań z tytułu wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych (kwestia objęta pytaniem 8 wniosku). Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Jakkolwiek zatem informacje o odszkodowaniach z tytułu niepożądanych odczynów poszczepiennych – jako dotyczące majątku publicznego – mają walor informacji publicznej, nie sposób przyjąć, aby informacje te pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej. Odpowiedź organu w tym zakresie jest wyczerpująca i wiarygodna. Odnośnie pytania numer 6 - ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania organu w ciągu ostatnich 5 lat stanowi zagadnienie z zakresu informacji publicznej, a Inspektor jest podmiotem właściwym do jej udostępnienia. Z odpowiedzi organu wynika, że nie posiada danych pozwalających na stwierdzenie, że wystąpił taki przypadek. Oznacza to, że – według wiedzy organu – taka sytuacja nie wystąpiła. W zakresie pozostałych pytań, tj. numer 5 i 7, organ udzielił wyczerpujących, niebudzących wątpliwości, odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznej. W ocenie Sądu, organ w ustawowym terminie udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Nie tylko rzetelnie przedstawił wnioskowane informacje publiczne, ale ustosunkował się do wszystkich pytań skarżących, z których znaczna część dotyczyła wiedzy specjalistycznej (medycznej lub prawnej), nie stanowiła zaś informacji publicznej. Z powyższym wyrokiem nie zgodzili się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżąca powinna nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Biorąc nawet pod uwagę pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis, który uznaje za właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145). Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto jedynie ogólne stwierdzenia, że "udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a więc organ pozostaje w bezczynności". Zarzut ten jest też o tyle niezrozumiały, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji stosował art. 13 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Odnośnie zaś do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała dlaczego przepis ten powinien był być zastosowany. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, zobowiązany do udzielenia informacji organ udostępnił ją w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Zwrócić także należy uwagę, że o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. świadczy także to, że strona skarżąca kasacyjnie poprzez niezastosowanie przez WSA w Poznaniu art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia wskazanych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym, w jej ocenie, przyjęciu przez WSA w Poznaniu, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez nią pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny również z tego powodu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.