III OSK 2835/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. O., M. O., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 253/23 w sprawie ze skargi Z. O., M. O., M. K. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 stycznia 2023 r. nr 1/BI.RUK.452.18.1.2022 w przedmiocie likwidacji grodzenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 253/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy Z. O., M. O., M. K. (dalej jako "skarżący") na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 stycznia 2023 r. nr 1/BI.RUK.452.18.1.2022 w przedmiocie likwidacji grodzenia nieruchomości, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 8 września 2022 r. upoważnieni pracownicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku przeprowadzili kontrolę gospodarowania wodami, gdzie podmiotem kontrolowanym byli A. O., M. O. oraz M. K., właściciele działki o nr geod. [...], obręb S., gmina P., na której znajduje się ośrodek "[...]". Przeprowadzona kontrola wykazała, że na granicy działek o nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...], przyległych do jeziora [...] (działka o nr geod. [...], obręb P., gmina S.) znajduje się ogrodzenie, w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegowej, w związku z czym nie jest możliwe przejście wzdłuż linii brzegowej jeziora [...]. Pełnomocnik skarżących oświadczył, że przedmiotowe ogrodzenie istniało w momencie zakupu nieruchomości przez skarżących. Protokół kontroli został podpisany przez wszystkich uczestników kontroli, w tym przez pełnomocnika skarżących. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. W dniu 9 stycznia 2023 r. uczestniczący w ww. kontroli pracownik Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "RZGW") sporządził notatkę służbową, skierowaną do Dyrektora RZGW, w której zawarł informacje dotyczące ww. kontroli, poczynionych w jej toku ustaleń, a także propozycje działań, wśród których wskazał na wydanie zarządzenia pokontrolnego w celu zobowiązania do likwidacji ogrodzenia nieruchomości zlokalizowanego na granicy działek o nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...] celem umożliwienia stałego i swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora [...] w odległości 1,5 m od jego linii brzegowej. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 10 stycznia 2023 r. nr 1/BI.RUK.452.18.1.2022, wydanym na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625, dalej jako: "p.w.") Dyrektor RZGW nałożył na skarżących następuje zalecenia: 1. likwidację grodzenia nieruchomości zlokalizowanego na granicy działek o nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...], obręb S., gmina P. przyległych do jeziora [...] (działka o nr geod. [...], obręb P., gmina S.) w celu umożliwienia stałego, swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora w odległości 1,5 m od linii brzegu w terminie do 20 lutego 2023 r. 2. Pisemne powiadomienie Dyrektora RZGW o realizacji punktu 1 niniejszego zarządzenia w terminie do 28 lutego 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, że na granicy przedmiotowych działek przyległych do jeziora [...] znajduje się ogrodzenie, w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegowej, w związku z czym nie jest możliwe przejście wzdłuż linii brzegowej jeziora [...]. Organ powołał się na treść art. 232 ust. 1 p.w., zgodnie z którym "zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar". Z tego powodu organ jako niezbędne uznał usunięcie grodzeń w celu umożliwienia stałego, swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora w odległości 1,5 m od linii brzegu w terminie wskazanym w pkt 1 zarządzenia. Przy piśmie z dnia 13 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżących przedłożył oświadczenie L. J., pracownika ośrodka wypoczynkowego "[...]" w latach 1989-1995, w którym wskazała ona, że przedmiotowe ogrodzenie powstało w latach 1970-1971. Na powyższe zarządzenie pokontrolne skarżący wnieśli skargę do WSA w Białymstoku. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jest to postępowanie odrębne, niepoddane zakresowi przedmiotowemu kodeksu. Z kolei Sąd, badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego, może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Natomiast uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu jakim jest zarządzenie pokontrolne, nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. Sąd podkreślił, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego, zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania. Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z opisanymi powyżej wymogami, WSA w Białymstoku doszedł do przekonania, że czyniło ono zadość wskazanym wymogom. W tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych została zgromadzona bogata dokumentacja fotograficzna, która jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe ogrodzenie częściowo znajduje się w wodzie. Ustalenia te nie były kwestionowane przez strony. Organ zatem prawidłowo wydał zarządzenie pokontrolne, w którym zobowiązał skarżących do likwidacji ww. grodzenia nieruchomości. Wydane zarządzenie miało odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach, a zalecenia organu zostały sformułowane w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Zarządzenie zostało wydane w oparciu o art. 232 ust. 1 p.w., zgodnie z którym zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że stan faktyczny został przez organ ustalony z należytą starannością, kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, a samo zarządzenie zostało wydane w oparciu o obowiązujące przepisy. Odnosząc się z kolei do poszczególnych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że dla stwierdzonej legalności zaskarżonego zarządzenia nie miała znaczenia kwestia braku ustalenia przez organ daty wykonania przedmiotowego grodzenia, bowiem przepis art. 232 ust. 1 p.w. stosuje się niezależnie od daty powstania grodzenia.. Zdaniem Sądu I instancji, powyższej oceny nie może podważyć także i treść art. 133 ust. 1 zd. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r., zgodnie z którym, nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodne. W tej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił, że w wyżej powołanej regulacji wprost wskazano katalog urządzeń wodnych, a za takie nie można było uznać grodzenia nieruchomości, nawet częściowo znajdującego się w wodzie. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy p.w. z 1974 r. przez urządzenia wodne rozumiano: budowle i urządzenia hydrotechniczne, melioracji wodnych, studnie publiczne i inne ujęcia wód podziemnych, ujęcia wód powierzchniowych, urządzenia zabezpieczające wody przed zanieczyszczeniem, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wody lub do ziemi oraz inne urządzenia służące do szczególnego korzystania z wód. Sąd zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy p.w. z 1974 roku właściciel gruntu obowiązany był umożliwić dostęp do wody, pozostawić przejście lub przejazd dla swobodnego ruchu wzdłuż wód, pozwolić na wykonywanie rybactwa i wędkarstwa, przybijanie i przymocowywanie do brzegów statków i tratew, ustawianie znaków żeglugowych oraz wykonywanie robót konserwacyjnych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem nawet na podstawie przepisów p.w. z 1974 r. skarżący mogliby zostać zobowiązani do usunięcia grodzenia, które uniemożliwia swobodne przejście wzdłuż wód jeziora. WSA w Białymstoku nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżących, wedle którego to stanowiska organ powinien zastosować tryb, o którym mowa art. 232 ust. 4 p.w. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu właściwy organ Wód Polskich, a na obszarze pasa technicznego dyrektor urzędu morskiego, mogą, w drodze decyzji, zwolnić z zakazu, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie przedstawili organowi decyzji, o której mowa w wyżej powołanym przepisie, co w rezultacie oznaczało, że tryb ten nie mógł zostać zastosowany. Rozpoznając zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., Sąd I instancji ponownie wyjaśnił, że nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 81a k.p.a. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Natomiast w rozpoznanej sprawie zarządzenie pokontrolne było prawidłowe, ponieważ: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzenia korespondowała z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajdowała oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Z tych powodów Sąd oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżyli wyrok w całości. Na podstawie art. 188 p.p.s.a wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zarządzenia pokontrolnego z dnia 10 stycznia 2023 r. Alternatywnie, na podstawie art. 185 p.p.s.a., wystąpili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyli, że wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku; bezpodstawnym zaakceptowaniu w procesie oceny legalności zarządzenia pokontrolnego aktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na rzetelnie ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach materialnych, w sytuacji, kiedy organ nie dokonał ustaleń, co do kwestii związanych z datą posadowienia ogrodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar, jak i tego jakie przepisy prawa materialnego (prawo wodne czy też prawo budowalne z 1974 r.) należy zastosować celem jego ewentualnej legalizacji. Powyższe skutkowało wadliwym oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonego aktu; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na nieuwzględnieniu podniesionych przez skarżących kasacyjnie zarzutów oraz uznaniu, że nie ma znaczenia kwestia braku ustalenia przez organ daty wykonania przedmiotowego ogrodzenia, bowiem przepis art. 232 ust. 1 p.w. stosuje się niezależnie od tej kwestii. Sąd I instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżony akt na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. celem nakazania organom daty posadowienia grodzenia. Ustalenie tej daty skutkowałoby możliwością zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego prawa wodnego lub prawa budowalnego z 1974 r. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkujące wydaniem błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, tj. bez wszechstronnego rozważenia i poprawnej oceny przedłożonego przez skarżących kasacyjnie materiału dowodowego (oświadczenia o dacie posadowienia grodzenia), bez ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stawianych w skardze zarzutów oraz i wskazywanych przez skarżących kasacyjnie wątpliwości, co do stanu faktycznego odnośnie daty posadowienia ogrodzenia; przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i wykładnią przepisów materialnych, to jest zaakceptowaniem tego, że oceny organów zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku nie może podważyć treść art. 133 ust. 1 zd. 1 ustawy p.w. z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku wadliwie uznał, że ogrodzenie nie może zostać uznane jako urządzenie wodne, gdy to częściowo znajduje się w wodzie. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 18 ust. 1 pkt 3 p.w. z 1974 r. przez urządzenia wodne rozumiano: budowle i urządzenia hydrotechniczne, melioracji wodnych, studnie publiczne i inne ujęcia wód podziemnych, ujęcia wód powierzchniowych, urządzenia zabezpieczające wody przed zanieczyszczeniem, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wody lub do ziemi oraz inne urządzenia służące do szczególnego korzystania z wód podczas gdy sporne ogrodzenie winno być uznane za inne urządzenia służące do szczególnego korzystania z wód, co w konsekwencji powodowało bezpodstawne oddalenie skargi, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonego aktu; 4. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na nieuprawnione rozstrzygnięcie sprawy, polegające na braku przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych organu przyjętych za podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego oraz bezkrytycznego przejmowania wszystkich ustaleń faktycznych za organem z pominięciem zarzutów przedstawionych w skardze; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 p.p.s.a. przez niedoniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku do wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia L. J. z 8 lutego 2023 r. na okoliczność daty posadowienia spornego ogrodzenia, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 133 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 pw. z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy przepis ten winien mieć zastosowanie również do ogrodzeń traktowanych jako urządzenia wodne; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 220 ust. 1 w zw. z art. 232 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m mierzonej od linii brzegu dotyczy również jeziora, dla którego nie ustalono linii brzegu w drodze decyzji administracyjnej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 334 pkt 6 i art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 220 ust. 1 w zw. z art. 232 p.w. z 2017 r. poprzez niezastosowanie i uznanie, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane prawidłowo, podczas gdy z uwagi na brak decyzji ustalającej linię brzegową dla Jeziora [...], zarządzenie to już w momencie wydania było niewykonalne, gdyż nie ustalono, od którego miejsca należy mierzyć linię brzegu. Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentu w postaci oświadczenia L. J. z dnia 8 lutego 2023 r. na okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej, a w szczególności daty posadowienia spornego ogrodzenia, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W pierwszej kolejności, przed rozpoznaniem postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wyjaśnić, że Sąd I instancji nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych dokonanych podczas czynności kontrolnych, które zostały utrwalone w postaci notatki służbowej (wniosków pokontrolnych z kontroli przeprowadzonej w dniu 8 września 2022 r.) . W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci samych ustaleń dokonanych podczas kontroli. Z właśnie względu, co podniósł też WSA w Białymstoku, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Kontrola legalności takiego zarządzenia sprowadza się przede wszystkim do porównania zgodności ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli (w rozpoznanej sprawie we wnioskach pokontrolnych – notatce służbowej kontrolującego) z treścią zaleceń zawartych w zarządzeniu pokontrolnym oraz prawidłowości zastosowanych przepisów, na których organ oparł skierowane do kontrolowanego zalecenia. Zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny, ponieważ Sąd I instancji dokonał tego rodzaju oceny w rozpoznanej sprawie. Przede wszystkim właściwie zestawił treść ustaleń czynności kontrolnych z treścią zaskarżonego zarządzenia i dokonał prawidłowej oceny, że skarżący (skarżący kasacyjnie) naruszyli przepis art. 232 ust. 1 p.w., w ten sposób, że, wbrew treści tego przepisu, dokonali grodzenia nieruchomości zlokalizowanego na granicy działek o nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...], obręb S., gmina P., przyległych do Jeziora [...], czym uniemożliwili stałe i swobodne przejście wzdłuż brzegu Jeziora [...] w odległości 1,5 m od jego linii brzegowej. Niezasadne są zarzuty, w oparciu, o które istotne znaczenie dla wydanych zaleceń miałaby mieć data posadowienia ogrodzenia. W tym zakresie koniecznym jest przypomnienie jaki jest cel unormowania ujętego w przepisie art. 232 ust. 1 p.w. Potrzeba istnienia ww. regulacji wynika z tego, by każdy miał możliwość powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego poprzez dostęp do nich (por. art. 32 ust. 1 p.w., tak M. Kościelak, P. Michalski, P. Tarkowski, Prawo wodne – gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa. Własność wód i obowiązki ich właścicieli. Komentarz, wyd. 1, 2019). Każde zatem grodzenie nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu uniemożliwia realizację tzw. "prawa przejścia" i wyłącza możliwość skutecznej realizacji prawa do korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych. Należy też zwrócić uwagę, że zagwarantowana powszechność tego prawa ma charakter stały w czasie i nie może być wyłączona przez grodzenie dokonane w przeszłości. W innym przypadku walor "powszechności" miałby charakter iluzoryczny. W dalszej konsekwencji wszelkie oświadczenia o długotrwałości grodzenia nie mogły stanowić jakiegokolwiek dowodu w sprawie, co zostało wyraźnie i prawidłowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Wyrok ten spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i daje pełną możliwość poddania go kontroli instancyjnej. W dalszej konsekwencji oznaczało to, że zamieszczony w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy również nie był zasadny. Ta sama uwaga dotyczy zarzutu z pkt. I.5. skargi kasacyjnej. Z tego powodu zarzuty zamieszczone w pkt. I.1. i I.2. i I.5. skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponadto w odniesieniu do postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego (naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. ) należy po raz kolejny, za Sądem I instancji przypomnieć, że przepisów tych nie stosuje się do zarządzeń pokontrolnych ze względu na specyfikę postępowania kontrolnego, które ma charakter odrębny wobec postępowania administracyjnego i w odróżnieniu od tego postępowania nie kończy się rozstrzygnięciem istoty sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Także i sformułowany w pkt I.3. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, w związku z art. 135 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Jak już powyżej wskazano w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wprost odniósł się do braku mocy dowodowej oświadczeń o dacie posadowienia ogrodzenia, natomiast kwalifikacja ogrodzenia jako urządzenia wodnego nie miała podstaw normatywnych w p.w. z 1974 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie p.w., nawet z uwzględnieniem faktu, że ogrodzenie częściowo znajduje się w wodzie. Ogrodzenie nie było bowiem budowlą i urządzeniem hydrotechnicznym, melioracją wodną, studnią publiczną i innym ujęciem wód podziemnych, ujęciem wód powierzchniowych, urządzeniem zabezpieczającym wody przed zanieczyszczeniem, wylotami urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wody lub do ziemi oraz innym urządzeniem służącym do szczególnego korzystania z wód (art. 18 ust. 1 pkt 3 p.w. z 1974 r,) i nie jest urządzeniem lub budowlą służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów (art.16 pkt 65 aktualnie obowiązującego p.w.). Wręcz przeciwnie, ogrodzenie posadowiono częściowo w wodzie i z naruszeniem odległości określonych w art. 232 ust. 1 p.w., co w ogóle uniemożliwia korzystanie z zasobów wodnych. W rezultacie jest zaprzeczeniem funkcji, które spełniają urządzenia wodne. Co więcej to sami skarżący kasacyjnie wskazują, że ogrodzenie zostało częściowo posadowione w wodzie, czyli w sposób oczywisty bez zachowania jakichkolwiek odległości od linii brzegu. Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. trzeba wyjaśnić, że przepis ten stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Ma on zatem charakter tak ogólny, jak i przede wszystkim charakter ustrojowy. Z kolei przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć tylko, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2026 r., sygn.. akt III OSK 585/23, Legalis 3956525). Naruszenia tego przepisu w taki sposób skarżący kasacyjnie w ogóle nie zarzucili (vide pkt I.4. zarzutów skargi kasacyjnej) i w istocie zarzut w tej części był od początku nieskuteczny. W rezultacie skarżący kasacyjnie nie podważyli stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. W tej zaś sytuacji nie zawierał usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: "naruszenia art. 133 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy przepis ten winien mieć zastosowanie również do ogrodzeń traktowanych jako urządzenia wodne". Zarzut ten jest w istocie przeredagowanym zarzutem, ocenionego już powyżej, jednego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Obydwa przepisy prawa materialnego nie miały w sprawie zastosowania, a co za tym idzie Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć. Natomiast zarzuty objęte pkt II.1 i pkt II.2 skargi kasacyjnej należało rozpoznać łącznie. Skarżący kasacyjnie zarzucają bowiem w nich Sądowi I instancji, że ten uznał za właściwą podstawę prawną dla zaleceń skierowanych do skarżących kasacyjnie przepis art. 232 ust. 1 p.w. i tym samym za prawidłowe uznał wydane w tym zakresie zarządzenie pokontrolne (art. 334 pkt 6 i art. 341 ust. 1 pkt 1 p.w.), podczas gdy w sprawie nie ustalono linii brzegowej jeziora, co uniemożliwiało stwierdzenie braku zachowania odległości 1,5 m, mierzonej właśnie od linii brzegowej. Zarzutami tymi skarżący kasacyjnie usiłują w istocie podważyć stan faktyczny ustalony w toku czynności kontrolnych. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegają jednak, że – po pierwsze – zarzut braku ustalenia linii brzegowej nie był przez nich kwestionowany w toku czynności kontrolnych, a – po drugie – że przy ewentualnym sporze co do linii brzegu uprawnienie do jej ustalenia pozostawało po ich stronie, co wynika wprost z przepisu art. 220 ust. 5 p.w. ("Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny (....)". Kwestia ta jest rozstrzygana w ramach odrębnego postepowania administracyjnego, a nie w drodze postępowania sądowoadministracyjnego mającego za przedmiot kontrolę legalności zarządzenia pokontrolnego. Jak wynika z akt sprawy oraz z treści skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie takiego postępowania ani przed kontrolą, ani w jej trakcie, ani nawet na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej nie zainicjowali. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.