III OSK 2852/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3990/21 w sprawie ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Ministra Edukacji i Nauki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3990/21 oddalił skargę Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy S. w dniu [...] lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej w T. i oddziału przedszkolnego (dalej: "Szkoła") w szkołę filialną o strukturze klas I-III, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w S. (dalej: "SP"). Wójt Gminy, wykonując ww. uchwałę, pismem z dnia 19 lutego 2021 r. wystąpił do Lubelskiego Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator Oświaty") o wydanie opinii, załączając ww. uchwałę z uzasadnieniem. Lubelski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w T. i oddziału przedszkolnego. Na powyższe postanowienie Lubelskiego Kuratora Oświaty Gmina S. (dalej również: "Gmina") złożyła zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Edukacji i Nauki (dalej: "Minister") postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Lubelskiego Kuratora Oświaty. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, zwana dalej: "ustawa Prawo oświatowe"). Na powyższe postanowienie skarżąca Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Gminy S. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że słusznie Minister w zaskarżonym postanowieniu, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze i w jej uzasadnieniu, przyjął, że proponowane w ww. uchwale Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. przekształcenie Szkoły oznacza de facto likwidację samodzielnej dotychczas Szkoły oraz przekształcenie SP przez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-lll i oddział przedszkolny. Skoro tworzenie filii szkoły podstawowej stanowi przekształcenie tej szkoły, to zgodnie z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, w przypadku przekształcenia szkoły (tworzenia filii szkoły podstawowej) stosuje się odpowiednio art. 89 ust. 1-8 i art. 88 ustawy Prawo oświatowe. Oznacza to, że Gmina powinna podjąć uchwałę intencyjną o zamiarze przekształcenia SP przez utworzenie szkoły filialnej, a także powinna zrealizować obowiązek zawiadomienia, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe - zawiadomić rodziców uczniów przekształcanej szkoły - SP, na co prawidłowo zwrócił uwagę Minister na s. 5 i 6 zaskarżonego postanowienia. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów wynika natomiast, że Gmina w pełni nie dopełniła wymogu formalnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe - zawiadomienia rodziców uczniów SP o zamiarze przekształcenia szkoły, na co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia SP. Okoliczności podnoszone przez Ministra znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że również nie wszystkich rodziców Szkoły powiadomiono skutecznie i wynika to zarówno z zestawienia znajdującego się na k. 130-131 akt administracyjnych, jak również z materiału źródłowego sprawy (np. k. 47, 83, 86, 87 akt administracyjnych). Rodziców należało powiadomić najpóźniej do 28 lutego 2021 r., tymczasem, na co prawidłowo zwrócił uwagę Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie we wszystkich przypadkach miało to miejsce przed 1 marca 2021 r. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że podnoszona przez Gminę okoliczność, że przekształcenie Szkoły było powszechnie znane nie było wystarczające, gdy okoliczność ta nie ma potwierdzenia w faktach ustalonych w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia Ministra. Sąd stanął na stanowisku, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły jest skuteczne wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny zostać poinformowane o zamiarze likwidacji, najpóźniej w terminie z art. 89 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe, co w sprawie nie miało miejsca. Część z rodziców, co wynika z akt administracyjnych sprawy, nie miała realnej możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji szkoły, czego zaakceptować nie sposób. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe poprzez ich błędną wykładnię i: a) nieuzasadnione przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż przekształcenie Szkoły Podstawowej w T. w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w S. stanowi de facto likwidację Szkoły Podstawowej w T. oraz przekształcenie Szkoły Podstawowej w S., b) nieprawidłowe uznanie przez WSA w Warszawie, iż zawiadomienie o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły jest dokonane skutecznie jedynie wówczas, gdy wszystkie osoby, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji (przekształceniu) faktycznie powzięły tę wiadomość najpóźniej w terminie, o którym mowa w przepisie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, gdy tymczasem dla dopełnienia obowiązku zawiadomienia nie jest istotna forma zawiadomienia, a więc może ono zostać dokonane również za pośrednictwem listów poleconych, przy czym miarodajny w takiej sytuacji jest dzień nadania przez organ gminy w placówce operatora publicznego przesyłki skierowanej do rodzica (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. I OSK 1024/12), a w niniejszej sprawie wszystkie zawiadomienia zostały do rodziców uczniów nadane w placówce pocztowej w dniu 22 lutego 2021 r. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez WSA w Warszawie uchybień organu II instancji w zakresie prowadzonego postępowania, a to wobec niezebrania i nierozważania przez Ministra Edukacji i Nauki całości materiału dowodowego dotyczącego rozpoznawanej sprawy, a w szczególności pominięcie uwag, zastrzeżeń i zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie Lubelskiego Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] marca 2021 roku oraz w skardze na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 roku. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji i Nauki wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez WSA w Warszawie uchybień organu II instancji w zakresie prowadzonego postępowania, a to wobec niezebrania i nierozważania przez Ministra Edukacji i Nauki całości materiału dowodowego dotyczącego rozpoznawanej sprawy, a w szczególności pominięcie uwag, zastrzeżeń i zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie Lubelskiego Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] marca 2021 roku oraz w skardze na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 roku. Po pierwsze podnieść należy, że WSA w Warszawie nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem nie mógł go naruszyć. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3990/21 oddalił skargę i podstawą wyrokowania był art. 151 p.p.s.a. Prawidłowość zastosowania tego przepisu nie została jednak zakwestionowana w zarzutach skargi kasacyjnej. Po drugie sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Jednak, jak to wskazano wyżej, w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono tego prawidłowo łącząc je z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który nie był stosowany przez Sąd I instancji. Po trzecie zasadnie Sąd I instancji uznał, że biorąc pod uwagę wykazany przez Ministra w treści zaskarżonego postanowienia rodzaj i charakter naruszeń prawa o charakterze formalnoprawnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odnosiły się do zamierzonego przekształcenia szkoły, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez ten Sąd do zarzutów skargi dotyczących oceny warunków nauki, wychowania i opieki. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowego poprzez ich błędną wykładnię. Dokonując analizy treści podniesionego zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wbrew powołanej postaci naruszenia przepisu prawa materialnego, nie chodzi tu o błędną wykładnię tych przepisów, lecz o ich niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawia bowiem własnej wykładni tych przepisów, lecz odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy kwestionuje "nieuzasadnione przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż przekształcenie Szkoły Podstawowej w T. w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w S. stanowi de facto likwidację Szkoły Podstawowej w T. oraz przekształcenie Szkoły Podstawowej w S.", a także "nieprawidłowe uznanie przez WSA w Warszawie, iż zawiadomienie o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły jest dokonane skutecznie jedynie wówczas, gdy wszystkie osoby, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji (przekształceniu) faktycznie powzięły tę wiadomość najpóźniej w terminie, o którym mowa w przepisie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, gdy tymczasem dla dopełnienia obowiązku zawiadomienia nie jest istotna forma zawiadomienia, a więc może ono zostać dokonane również za pośrednictwem listów poleconych, przy czym miarodajny w takiej sytuacji jest dzień nadania przez organ gminy w placówce operatora publicznego przesyłki skierowanej do rodzica (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. I OSK 1024/12), a w niniejszej sprawie wszystkie zawiadomienia zostały do rodziców uczniów nadane w placówce pocztowej w dniu 22 lutego 2021 r." Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Jednocześnie nie został w zarzutach skargi kasacyjnej skutecznie zakwestionowany stan faktyczny przyjęty w niniejszej sprawie. Dlatego w tym kontekście zarzut błędnej wykładni art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe ocenić należy za chybiony. Ubocznie jedynie zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego zamiar likwidacji szkoły publicznej (jej przekształcenia – art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego) wymaga m.in. zawiadomienia o tym rodziców uczniów na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Prawo nie uszczegóławia bliżej w jaki sposób ma to nastąpić. Tym samym nie ma istotnego znaczenia forma w jakiej to ma nastąpić. Istotne jest jedynie, aby zawiadomienie to skierowane zostało imiennie do każdego z rodziców uczniów likwidowanej placówki oraz aby dotarło ono do nich lub mogli się z nim zapoznać co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji/przekształcenia placówki, a organ prowadzący szkołę mógł wykazać spełnienie tej przesłanki właściwym organom i sądowi administracyjnemu. "Zawiadomienie o zamiarze likwidacji/przekształceniu szkoły/przedszkola, o którym mowa w art. 89 ust. 1 u.p.o., adresowane do rodziców uczniów może być dokonane w dowolnej formie, a konieczne jest tylko, aby do nich rzeczywiście dotarło w przewidzianym w ustawie terminie. Udokumentowanie dokonania zawiadomienia i dotarcia do wiadomości rodziców nastąpić może w każdy sposób, np. przez podpisanie kopii zawiadomienia przez rodzica, podpisanie listy obecności na zebraniu, na którym doszło do poinformowania o zamiarze likwidacji lub przekształcenia placówki oświatowej i jednoczesnym złożeniu protokołu obrazującego przebieg zebrania, jak również przez złożenie oświadczenia przez dyrektora likwidowanej jednostki oświatowej o poinformowaniu i przekazaniu stosowanych pisemnych zawiadomień wskazanym imiennie rodzicom dzieci" – wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r., sygn. III OSK 1329/22 (zob. także wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. I OSK 2630/12). Oczywiście możliwe jest także zawiadomienie rodziców uczniów likwidowanej/przekształcanej szkoły/przedszkola np. przez pracownika szkoły lub organu, czy też przesyłką poleconą przez operatora pocztowego zawsze za potwierdzeniem odbioru. Okoliczności tej nie można domniemywać i to na organie podejmującym taki proces ciąży obowiązek dopilnowania, aby wszystkie uprawnione osoby takie zawiadomienie otrzymały, albo mogły się z nim zaznajomić. Jednocześnie nie wiąże się to z wymogiem osobistego zaznajomienia się z treścią zawiadomienia. Odmowa przyjęcia zawiadomienia (przesyłki), potwierdzenia jej odbioru, czy też nie podjęcie prawidłowo awizowanej przesyłki obciąża adresata i pozwala przyjąć, że został on zawiadomiony o zamiarze likwidacji/przekształcenia szkoły/przedszkola. Obowiązek wynikający z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego nie stawia wymogu faktycznego zapoznania się z treścią przesyłki przez jej adresata. Byłoby to zresztą kryterium niemożliwe do zweryfikowania. Jak wynika ze stanu faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy nie wszyscy rodzice uczniów szkoły, która miała ulec przekształceniu zostali o tym zawiadomieni co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia. W tym zakresie ustalenia organów oraz Sądu I instancji są w pełni prawidłowe. Mając powyższe na względzie, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.