III OSK 2889/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 668/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2023 r. nr KOC/6787/Os/22 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 668/24 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 28 grudnia 2023 r. nr KOC/6787/Os/22 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie z 28 października 2022 r. nr 147/oś/2022, wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: Prezydent) o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek spółki L. sp. z o.o. (dalej: Spółka), złożony 26 lipca 2021 r., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej na dz. ewid. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta z 28 października 2022 r. nr 147/oś/2022. W skardze - wnosząc o uchylenie skarżonych postanowień I i II instancji Stowarzyszenie podkreśliło, że wniosek o udział w przedmiotowym postępowaniu wynikał z wyjątkowo ważnego interesu publicznego w postaci ochrony stołecznego korytarza regeneracji i wymiany powietrza. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Stowarzyszenie zgłaszając udział do postępowania ani nie powołało opracowań nowych nie publicznie dostępnych, które powinny być wzięte przez organ pod uwagę z urzędu ani nie wskazało na specjalistyczne uprawnienia wśród swoich członków. Przeciwnie - w kluczowej dla udziału Stowarzyszenia kwestii, tj. korytarzy powietrznych, Stowarzyszenie we wniosku i następnie uwagach powołało powszechnie dostępną literaturę, strony internetowe z ogólnie dostępnymi opracowaniami. Trudno jest zatem bronić tezy, że udział Stowarzyszenia spowoduje wniesienie merytorycznie znaczące nowości dla organu. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że z mapki (dostępnej przy karcie 47 teczka 2/2 akt administracyjnych sprawy) wynika, że usytuowanie planowanych budynków jest zgodne z ruchem powietrza). Fakt, że Stowarzyszenie powołało inny kształt inwestycji nie stanowi zatem per se o potrzebie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji uznaje, że uprawnione jest twierdzenie o niespełnieniu koniecznej przesłanki wykazania przez skarżącą interesu społecznego z art. 31 k.p.a., co słusznie dostrzegł organ w zaskarżonym postanowieniu. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie, reprezentowane przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieprawidłowe skontrolowanie przez Sąd I instancji ustaleń organów dotyczących stanu faktycznego co do wykazywania przez skarżącego istnienia interesu społecznego z art. 31 § 1 k.p.a. przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu środowiskowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię art. 31 § 1 k.p.a. odnośnie wykazywania przez skarżącego interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu środowiskowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i o rozpoznanie skargi, albo 2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu Sądowi, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 4) w przypadku oddalenia skargi, wniesiono o nie obciążanie skarżącego kosztami procesowymi strony ze względu na jego społeczną działalność na rzecz ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący ubiegając się o udział w przedmiotowym postępowaniu zawnioskował też o opracowanie nowego dowodu w postaci specjalistycznej opinii dotyczącej wpływu inwestycji na funkcjonowanie klina [...] przy uwzględnieniu kwestii kumulacji zagrożeń, oraz domagał się rozważenia wariantu projektu minimalizującego wszelkie zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania tego klina. Bezsporne jest w opinii organów pierwszej i drugiej instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w skarżonym wyroku, że cele statutowe umożliwiają udział skarżącego w tym postępowaniu. Kwestia sporna dotyczy wykazania przez skarżącego interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w tym postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd poprzestał na wyrażeniu aprobaty dla stanowiska obu organów a powinien, sprawując kontrolę nad działaniami administracji, dokonać całościowej i rzetelnej weryfikacji ich stanowiska polegającego na uznaniu, iż argumenty i dokumenty przedstawione przez skarżącego korespondują z kryteriami istnienia interesu społecznego oraz wyjaśnić powody zignorowania tych dowodów w postaci eksperckich dokumentów załączonych do wniosku, co zdaniem skarżącego doprowadziło do stwierdzenia braku istnienia interesu społecznego i odmowy dopuszczenia skarżącego do przedmiotowego postępowania środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował bezkrytycznie dokumenty inwestora merytorycznie związane z dokumentacją środowiskową stwierdzające, że realizacja planowanej inwestycji zapewnia ochronę funkcjonowania klina [...] przez usytuowanie budynków zgodne z ruchem powietrza pomimo, że prawidłowe działanie klinów zależy od wielu czynników i jednocześnie organy pierwszej i drugiej instancji wskazywały na brak aktualnych i miarodajnych danych dotyczących skuteczności funkcjonowania klinów. Ubiegając się o uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenie wnioskowało, między innymi, o wykonanie specjalistycznej opinii odnośnie aktualnej skuteczności funkcjonowania klina [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwinięte w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Uwzględniając komplementarny charakter zarzutów przedstawionych w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczących w istocie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 31 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny odniesienie do nich łącznie. Wyjaśnić należy, że orzekające w sprawie organy przedstawiły kryteria na podstawie, których uznały, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił te kryteria. W piśmie z 7 września 2022 r. (k. 59 akt adm.) wskazało, że "Wartości istotne z punktu widzenia ochrony interesu społecznego, które maja być objęte ochroną w postępowaniu to: ochrona korytarza regeneracji wymiany powietrza, co ściśle wiąże się z ochroną klimatu M.St. (w tym łagodzenia skutków Warszawskiej Wyspy Ciepła) oraz jednocześnie walkę ze stołecznym smogiem (...). W efekcie ma to znaczenie dla utrzymania prawidłowych warunków aerosanitarnych w Warszawie, a więc tym samym dla zdrowia publicznego". Kolegium słusznie zwróciło uwagę dokument na który powołuje się Stowarzyszenie, prowadzi do wniosku, że koncepcja korytarzy powietrznych powstała w latach 70-tych XX w. (ponad 30 lat od 2006 r.) i przed 2006 r. funkcjonowanie układu nie było przedmiotem kompleksowych badań. Inne opracowania na jakie powołuje się Stowarzyszenie pochodzą z 2002 r. i 1999 r. – są starsze od opracowania ekofizjograficznego z 2006 r. Zasadnie Kolegium zwróciło uwagę, że przewidziane w ww. opracowaniu kliny powietrzne na przestrzeni lat uległy zabudowie na co wskazują powszechnie dostępne artykuły. Przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja przemawiająca za wystąpieniem interesu społecznego słusznie została uznana za zbyt ogólną i nie wskazującą w szczególności wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia. Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych zagrożeń, propozycji optymalizacji projektu przedsięwzięcia w celu zminimalizowania środowiskowych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia, wartości istotnych ze społecznego punktu widzenia, które mają być objęte ochroną. Kolegium zwróciło uwagę, że brak jest aktualnych i miarodajnych danych, czy kliny powietrzne spełniały przypisane im funkcje oraz brak jest informacji, jaki wpływ na funkcjonowanie klinów miała ich zabudowa. Stowarzyszenie ubiegając się o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu nie wykazało, aby posiadało aktualną i specjalistyczną wiedzę dotyczącą zagadnień związanych z ochroną korytarza regeneracji i wymiany powietrza, co powinno przyczynić się do respektowania interesu społecznego przez działanie na rzecz ochrony klimatu Warszawy, łagodzenia skutków Warszawskiej Wyspy Ciepła oraz walki ze stołecznym smogiem, mających znaczenie dla utrzymania prawidłowych warunków aerosanitarnych w Warszawie oraz dla zdrowia publicznego. Odnosząc się do celów statutowych Stowarzyszenia Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi zostać jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że Stowarzyszenie zgłaszając swój udział w postępowaniu ani nie powołało opracowań nowych nie publicznie dostępnych, które powinny być wzięte przez organ pod uwagę z urzędu ani nie wskazało na specjalistyczne uprawnienia wśród swoich członków. Przeciwnie – w kluczowej dla udziału Stowarzyszenia kwestii, tj. korytarzy powietrznych, Stowarzyszenie we wniosku i następnie uwagach powołało powszechnie dostępną literaturę, strony internetowe z ogólnie dostępnymi opracowaniami. Trudno jest zatem bronić tezy, że udział Stowarzyszenia wniesienie merytorycznie znaczące nowości dla organu. Sąd I instancji wyjaśnił dodatkowo, że z mapki (dostępnej przy karcie 47 teczka 2/2 akt administracyjnych sprawy) wynika, że usytuowanie planowanych budynków jest zgodne z ruchem powietrza). W piśmie z 20 lipca 2022 r. L. sp. z o.o. (k. 47 ww. akt adm.) wyjaśniono, że "Analizując różę wiatrów dla Warszawy dominujący udział mają wiatry z kierunku zachodniego. W odniesieniu do kierunku wiatru przeważającego należy podkreślić, iż projektowane budynki będą usytuowane korzystnie, umożliwiają przepływ mas powietrza tzn. budynki będą zorientowane równolegle do kierunku wiatru (rys. 1). Ponadto w ramach inwestycji zrezygnowano ze zwartej zabudowy, tworzącej pierzeje bez otwarć, będącej przeszkodami dla napływającego wiatru, w zamian utrzymuje się otwarty charakter działki. Dodatkowo projektuje się 7 budynków, z wyraźnie widoczną przestrzenią pomiędzy budynkami, ułatwiającą przepływ powietrza. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych. Istotne jest, czy organizacja społeczna może wnieść do sprawy merytoryczne uwagi czy przedstawić w odpowiedni sposób istotne zagadnienia w sprawie, z uwagi np. posiadaną wiedzę specjalistyczną osób reprezentujących Stowarzyszenie lub posiadane przez nią dokumenty zawierające informacje dotyczące przedsięwzięcia, które nie są w posiadaniu organu. Jest to zrozumiała argumentacja, bowiem sam udział jako taki Stowarzyszenia mógłby być jedynie iluzorycznym zapewnieniem udziału społeczeństwa, formalnym, bez jakościowego, merytorycznego udziału, który istotnie stanowiłby merytoryczną pomoc dla organu. Skarżące Stowarzyszenie dokumentów popierających swoje twierdzenia nie przedstawiło (a ustalanie alternatywnego przebiegu nie leży w dyspozycji organu, co dotyczy również innych postępowań jako zasada ogólna, przede wszystkim z uwagi na dyspozycyjność zakresem wniosku przez inwestora lub zdeterminowanie przedmiotu postępowania innymi decyzjami). Podkreślić należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Jest również oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 listopada 2023 r.; sygn. akt II GSK 882/20 oraz z 12 lutego 2025 r.; sygn. akt II OSK 1409/22). Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 81/18 oraz z 10 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 2181/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się więc na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna uczestniczyć w danym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1729/24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie Stowarzyszenie powołując się na ogólne argumenty, nie wykazało skutecznie uzasadnionej potrzeby, że dopuszczenie do postępowania tej Organizacji, leży w interesie społecznym. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.