III OSK 2895/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 717/22 w sprawie ze skargi Gminy C. D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 lutego 2022 r., nr DP-420/1322/2021/ask w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną;

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 717/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy C. D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 lutego 2022 r., nr DP-420/1322/2021/ask w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzją nr 77/2021 z dnia 20 sierpnia 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając w oparciu o art. 194 ust. 4 i ust. 6, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm. ) wymierzył H. z o.o. w C., administracyjną karę pieniężną w wysokości 896.808 zł za zbieranie odpadów w budynku gospodarczym zlokalizowanym na terenie działek nr [...] i [...], Gmina C. D., bez zezwolenia wymaganego w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Pismem z 3 września 2021 r. Gmina C. D. wniosła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odwołanie wraz z wnioskiem o uznanie jej za stronę postępowania. Zaskarżoną skargą decyzją z 2 lutego 2022 r. Nr DP-420/1322/2021/ask Główny Inspektor Ochrony Środowiska orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, przyjmując, iż stroną postępowania jest H. Spółka z o.o., a nie Gmina C. D. Gmina C. D. wniosła skargę na ww. decyzję, w której zarzuciła decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), uważając, iż ma interes prawny w byciu stroną postępowania, gdyż zadania własne gminy obejmują sprawy z zakresu ochrony środowiska, a taką sprawą jest bez wątpienia sprawa zbierania na terenie gminnym bez wymaganego zezwolenia odpadów. Ponadto sprawa ta dotyczy zbiorowych interesów wspólnoty samorządowej. Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej określanej "k.p.a."). Bez wniesionego skutecznie odwołania organ odwoławczy nie może orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący do tego uprawnionym, czyni koniecznym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że co do zasady przymiot strony postępowania administracyjnego ustalany jest w oparciu o art. 28 k.p.a., a ustawa o odpadach nie zawiera w tym zakresie odmiennych uregulowań. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że skarżąca Gmina upatruje swojego interesu do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, a konkretnie w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym, do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu ochrony środowiska, przyrody i gospodarki wodnej. Sąd I instancji podzielił pogląd Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić istnienia interesu prawnego Gminy do występowania jako strona w sprawie dotyczącej nałożenia kary administracyjnej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Sądu I instancji, z zadań własnych gmina nie może wyprowadzać swojego interesu prawnego, gdyż określenie zakresu tych zadań nie kreuje uprawnienia bycia stroną w tym postępowaniu. Zadania własne jakie ma gmina, nawet jeżeli są to zadania ustawowe, nie statuują jej jako strony mogącej występować jako strona w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowym zakresie. Aby skutecznie domagać się udziału w takim postępowaniu podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interesu prawnego gmina nie może bowiem wyprowadzać, powołując się na samodzielność w zakresie wykonywania zadań własnych. Sąd I instancji zgodził się także z organem, że od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie Gmina C. D. nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego z którego wynikałby jej interes prawny. Tym samym prawidłowe było uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, w czego następstwie Główny Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina C. D., reprezentowana przez radcę prawnego, wskazując w pkt 1 skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne uznanie, że powyższy przepis ustanawiający zadania własne gminy nie daje podstaw do przyjęcia, że Gmina ma interes prawny w byciu stroną postępowania, a tym samym, że powinna być uznana za stronę postępowania związanego z wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia 20 sierpnia 2021 r. w zakresie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji uznanie, że nie jest stroną postępowania i nie ma legitymacji odwoławczej, podczas gdy zadania własne gminy obejmują sprawy z zakresu ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, zaś sprawą z zakresu ochrony środowiska jest bez wątpienia sprawa zbierania na terenie gminnym bez wymaganego zezwolenia odpadów niebezpiecznych, w tym chemicznych, zawierających substancje niebezpieczne, zagrażających wspólnocie samorządowej, a ponadto sprawa ta dotyczy zbiorowych interesów wspólnoty samorządowej. Ponadto, skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., wskutek oddalenia skargi, pomimo nieustalenia należycie przez organ stanu faktycznego sprawy, w szczególności wobec faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 6 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 97/22) wydał wyrok, mocą którego oddalił skargę W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które uznało, że obowiązek usunięcia odpadów z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania ciąży na ówczesnym właścicielu działki, tj. W. Z., a nie na H. Spółka z o.o., co oznacza, że decyzja w zakresie administracyjnej kary pieniężnej dotyczącej zbierania odpadów bez zezwolenia powinna być wydana wobec W. Z., a nie H. Spółka z o.o. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca zrzekła się rozprawy. W ocenie Gminy, powinna ona być uznana za stronę postępowania w postępowaniu przed organami ochrony środowiska dotyczącym administracyjnej kary pieniężnej w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia, gdyż jej interesu prawnego dotyczyło przedmiotowe postępowanie. Wynika to z faktu, iż działki na których ujawniono odpady, są położone na terenie Gminy C. D., a do zadań własnych Gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, należą sprawy z zakresu ochrony środowiska, przyrody i gospodarki wodnej, zaś sprawą z zakresu ochrony środowiska jest bez wątpienia sprawa zbierania na terenie gminnym, bez wymaganego zezwolenia odpadów niebezpiecznych, w tym chemicznych, zawierających substancje niebezpieczne, zagrażających wspólnocie samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy C. D. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o charakterze proceduralnym, tj. o umorzeniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowania odwoławczego wszczętego na wniosek Gminy C. D. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, iż Gmina nie posiada statusu strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w postępowaniu zakończonym decyzją, wydaną na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, orzekającą o wymierzeniu H. Spółka z o.o. w C. kary pieniężnej za zbieranie, bez zezwolenia, odpadów na terenie działek nr [...] i [...], położonych w Gminie C. D. Z przedmiotem niniejszej sprawy związany jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżąca kasacyjnie kwestionuje poprawność stanowiska Sądu I instancji, iż przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do przyjęcia, że Gmina C. D. ma interes prawny w byciu stroną postępowania w opisanej powyżej sprawie. W rozwinięciu zarzutu skarżąca kasacyjnie uważa, że z powołanego przepisu wynika jej interes prawny, z racji tego, że na jego podstawie Gmina wykonuje zadania z zakresu ochrony środowiska, a sporne odpady zbierane są na terenie Gminy. Dla skuteczności zarzutu nieprzyznania podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym wymagane jest przywołanie w ramach podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisu art. 28 k.p.a. w powiązaniu z konkretnym przepisem prawa, w którym podmiot upatruje istnienie swojego interesu prawnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1408/07). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w podstawach rozpoznawanej skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano na naruszenie art. 28 k.p.a. Wskazaną wadliwość usuwa jednak pośrednio argumentacja skargi kasacyjnej i sformułowany w jej punkcie 1 zarzut odnoszący się do legitymacji procesowej Gminy w postępowaniu administracyjnym, która to kwestia zdeterminowała zarówno rozstrzygnięcie organu odwoławczego jak i Sądu I instancji. Niewątpliwie bowiem poprawna interpretacja art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej określanej jako "u.s.g."), w kontekście zarzucanej błędnej oceny istnienia interesu prawnego Gminy w rozstrzygnięciu o karze finansowej za nielegalne zbieranie odpadów, stanowi istotę sporu w sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Jak wynika z treści powoływanej regulacji, określa ona przedmiot zadań publicznych gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanych w ramach tzw. imperium, realizowanych jako zadania własne gminy w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jest to zatem norma o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym, określająca zakres działalności gminy na terenie wspólnoty samorządowej i na jej rzecz, z której wynika tyle, że sprawy z zakresu ochrony środowiska i przyrody należą do zadań własnych gminy. Należy odróżnić sytuację, w której gmina występuje jako podmiot realizujący uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, dla dobra ogółu (art. 2 ust. 1 u.s.g.) od sytuacji, w której gmina korzysta z przysługujących jej praw i obowiązków jako osoba prawna, podejmuje działania w sferze tzw. dominium, i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeśli sprawa dotyczy jej "prywatnego", "własnego" interesu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji, że ustawowe, ogólne kompetencje gminy do realizacji spraw publicznych z kategorii ochrony środowiska nie mogą stanowić o jej uprawnieniu do występowania w każdej indywidualnej sprawie, jako strona postępowania, z racji naruszenia przepisów ochrony środowiska przez inny podmiot, na terenie wspólnoty samorządowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. nie może być podstawą przyznania skarżącej Gminie statusu strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2021 r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne zbieranie odpadów na terenie działek Gminy C. D. W tym miejscu należy wskazać, że art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie albo kto żąda czynności organu z powodu swojego interesu prawnego lub obowiązku. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo, czy też prawo to może zostać w całości odebrane. Za zasadne należało uznać stanowisko zaprezentowane w kwestionowanym wyroku, że strona skarżąca nie może z normy art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. skutecznie wywodzić istnienia własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, ponieważ norma ta nie kreuje żadnych indywidualnych praw lub obowiązków Gminy jako osoby prawnej w które ingerowałaby kwestionowana odwołaniem decyzja. Z podanych przyczyn zarzut skargi kasacyjnej zgłoszony w kwestii statusu Gminy jako strony w postępowaniu okazał się nieusprawiedliwiony. Proceduralną konsekwencją stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący do tego uprawnionym, było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co właściwie ocenił Sąd Wojewódzki oddalając skargę. W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd Wojewódzki nieprawidłowości skierowania rozstrzygnięcia organu I instancji do H. Spółka z o.o. zamiast do ówczesnego właściciela działki W. Z. należy wskazać, że Sąd Wojewódzki, wobec trafnego uznania prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji, nie mógł i nie oceniał zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Skoro postępowanie odwoławcze zostało umorzone, brak było podstaw do oceny legalności decyzji organu I instancji zarówno przez organ II instancji, jak i przez Sąd Wojewódzki. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że niezrozumiały jest sformułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut jednoczesnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie mógł stosować i nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powiązanie zaś powyższych zarzutów z naruszeniem art. 77 k.p.a., który składa się z czterech paragrafów, bez wskazania przez skarżącego kasacyjnie, która konkretnie jednostka redakcyjna przepisu art. 77 jego zdaniem została naruszona, świadczy o niedostatkach zarzutu skargi kasacyjnej, co ma istotne znaczenie wobec zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wynikającej z art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1149/23). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.