III OSK 2985/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 156/24 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2023 r. nr SKO 4213.36.2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 114 budynków letniskowo-rekreacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 156/24, po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia 4 grudnia 2023 r., nr SKO 4213.36.2023, w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 114 budynków letniskowo-rekreacyjnych: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od Kolegium rzecz skarżącego kwotę 714 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy C. (dalej "Wójt") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie 114 budynków letniskowo-rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanych do realizacji na działkach o numerach: [...], obręb C. (dalej "przedsięwzięcie"). Przedsięwzięcie miało zostać zrealizowane na terenie działek, które zgodnie z uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C., część [...], gmina C. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...], poz. [...], dalej: "plan") przeznaczone są pod tereny usług sportu i rekreacji (US). Usługi te zostały w planie zdefiniowane jako "działalność obiektów sportowych lub rekreacyjnych takich jak stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej". Decyzją z dnia 26 września 2023 r., nr OiSO.6220.6.2023.PZ, Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowane jest przedsięwzięcie. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmowną Wójta z dnia 26 września 2023 r. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "u.i.o.ś." lub "ustawa ooś") w sposób charakterystyczny dla postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż analizowana jest tutaj tylko zgodność z planem lokalizacji przedsięwzięcia; tym samym nie podlegają ocenie techniczne parametry inwestycji, a argumentacja Wójta co do wielkości i szerokości działek, w ocenie organu odwoławczego, wykracza poza zakres oceny w postępowaniu środowiskowym. Zdaniem organu odwoławczego, nie można jednak w sposób wybiórczy dokonywać wykładni planu i poprzestać na stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia ze sfomułowaniem w § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d planu "obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej" oraz podawaną przez skarżącego nazwą przedsięwzięcia. Sposób rozumienia tego przeznaczenia obrazuje treść § 16 ust. 2 pkt 2 planu, zgodnie z którym dopuszcza się realizację obiektów mieszkaniowych jako uzupełnienia zabudowy podstawowej pod warunkiem, iż powierzchnia użytkowa mieszkań nie będzie przekraczać 30% powierzchni użytkowej obiektów usługowych, a mieszkania będą miały charakter mieszkań służbowych dla zarządców lub właścicieli obiektów. Kolegium zwróciło uwagę, że w uchwale nie zostało zdefiniowane sformułowanie "obiekty letniskowo-rekreacyjne", jednak wyraźnie została wykluczona ich funkcja jako obiektów mieszkaniowych. Organ odwoławczy podzielił pogląd Wójt, że pojęcie budynku rekreacji indywidulanej zostało zdefiniowane w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej "Rozporządzenie"), jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Kolegium uznało, że celem zabudowy letniskowo-rekreacyjnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Z przymiotnika "indywidualnej" Kolegium wywiodło wymóg, że chodzi o budynek przeznaczony dla odpoczynku właściciela i zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia konsekwentnie jest używane sformułowanie budynków letniskowo-rekreacyjnych, jednak również wskazuje się na "mieszkańców", których ilość określona została na 400 osób i ich całoroczne zamieszkanie. Zgodnie z uchwałą przeznaczeniem terenu przedsięwzięcia jest działalność obiektów sportowych i rekreacyjnych, a jako działalność usługowa "stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej". Kolegium zaznaczyło, że ostatnie z wymienionych obiektów nie oznacza, że lokalny prawodawca dopuścił na tym terenie 114 budynków, które choć nazwane letniskowo-rekreacyjnymi, w rzeczywistości mają typowe cechy budynków mieszkalnych. Uchwała zaś dopuszcza realizację budynków mieszkaniowych wyłącznie jako uzupełnienie zabudowy podstawowej. Skargę do WSA we Wrocławiu na decyzję Kolegium z dnia 4 grudnia 2023 r. wniósł skarżący. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 80 ust. 2 u.i.o.ś w związku z § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d i § 16 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz w związku z § 3 pkt 7 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym wskazaniem sposobu załatwienia sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. W dniu 12 września 2024 r. WSA we Wrocławiu wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę, że spór sprowadza się do wykładni pojęcia "obiekt letniskowo-rekreacyjny" oraz do oceny, czy 114 budynków przewidzianych w planowanej przez skarżącego inwestycji jako takie można zakwalifikować. Zdaniem Sądu I instancji, dokonując oceny wniosku inwestora w omawianym zakresie, organy opierają się przede wszystkim na dokumencie przedłożonym przez inwestora, jakim jest karta informacyjna przedsięwzięcia (KIP). W procesie poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej konieczne okazało się więc: po pierwsze, prawidłowe określenie charakteru planowanej inwestycji, po drugie, prawidłowe zinterpretowanie rodzaju przeznaczenia terenu objętego tą inwestycją w planie miejscowym. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należyty z tych obowiązków, w szczególności jeśli chodzi o dokonaną na podstawie KIP ocenę charakteru przedmiotowego przedsięwzięcia. W opinii Sądu I instancji, przedstawiona argumentacja organów obu instancji, której celem było zakwestionowanie spornego przedsięwzięcia jako zabudowań letniskowo-rekreacyjnych i wykazanie, że chodzi faktycznie o budynki mieszkaniowe, okazała się niewystarczająca. Zaprezentowana przez organy obu instancji argumentacja skupiała się przede wszystkim na użytym sfomułowaniu "mieszkańcy" i dość ogólnych stwierdzeniach, że inwestycja dotyczy obiektów o ewidentnie mieszkaniowym i stałym charakterze, a nie letniskowo-rekreacyjnym. Treści KIP nie można jednak, w ocenie WSA we Wrocławiu, interpretować w sposób przypominający wykładnię prawa – inwestor dokonując opisu przedsięwzięcia, nie jest zobligowany do stosowania legalnych definicji co do kwestii, które w tym opisie nie mają kluczowego znaczenia, zwłaszcza, że pojęcie "mieszkańca" zasadniczo nie zostało w sposób legalny zdefiniowane. Organy nie przedstawiły, zdaniem Sądu I instancji, żadnych konkretnych argumentów uzasadniających, że wbrew oczywistej treści wniosku zamiarem inwestora jest budowa regularnych domów w zabudowie bliźniaczej. W szczególności nie wyjaśniły, jak jest różnica między zabudową mieszkaniową a zabudową letniskowo-rekreacyjną i nie odniosły tych ustaleń do treści wniosku i załączonej do niego KIP. Rzetelne wykazanie i prawidłowa ocena rzeczywistych zamierzeń inwestycji w oparciu o treść wniosku i KIP (po ewentualnym uzupełnieniu ich przez wnioskodawcę) przy jednoczesnym uwzględnieniu odpowiednich przepisów i orzecznictwa odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej i do zabudowy rekreacyjnej (letniskowej), pozwoli na ustalenie, czy spełniona zostanie przesłanka zgodności lokalizacji, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Sąd I Instancji przypomniał, że organ administracyjny jest związany treścią wniosku i złożonych wraz z nim załączników, w tym przede wszystkim KIP. Przepisy u.i.o.ś. nie uprawniają organu do własnej ingerencji w treść złożonych przez wnioskodawcę dokumentów lub do odmiennej interpretacji charakteru inwestycji niż wskazana przez inwestora. Tym bardziej też organ administracyjny nie jest uprawniony do zmiany kwalifikacji przeznaczenia przedsięwzięcia według własnego uznania. Zdaniem WSA we Wrocławiu, odmawiając wydania decyzji w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla danej inwestycji, organ obowiązany jest odnieść się do tych założeń, jakie wynikają z KIP. Ocena wniosku i załączników poprzedzająca wydanie przedmiotowej decyzji odnosi się do jego formalnych i merytorycznych aspektów, zawsze jednak w odniesieniu do koncepcji realizacji inwestycji określonej przez inwestora. Kwestionując wskazane w KIP przeznaczenie zabudowy tworzącej planowane przedsięwzięcie organ powinien konkretnie wykazać – w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody – że podstawowym celem budynków jest stałe zamieszanie, a nie okresowy wypoczynek, jednakże niewystarczające jest w tym względzie odwołanie się wyłącznie do parametrów budynków. Zdaniem Sądu I instancji argumentacja skargi wskazująca na metraż zabudowań wynoszący około 60 m2 nie ma znaczenia, gdyż nie wyklucza on możliwości stałego zamieszkania, po drugie, wartość ta odnosi się do powierzchni zabudowy, którą należy odróżnić od powierzchni użytkowej budynku zwłaszcza, gdy planowane budynki według KIP mają mieć wysokość odpowiadającą budynkom dwukondygnacyjnym. Sąd I instancji skonkludował, że stwierdzając naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zobligowany był uchylić zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 8 listopada 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r. wywiodło Kolegium (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w związku z § 16 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d i § 16 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w odniesieniu do terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod usługi sportu lub rekreacji, definiowane jako "działalność obiektów sportowych lub rekreacyjnych takich jak stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej", na którym "dopuszcza się realizację obiektów mieszkaniowych jako uzupełnienia zabudowy podstawowej pod warunkiem iż powierzchnia użytkowa mieszkań nie będzie przekraczać 30% powierzchni użytkowej obiektów usługowych a mieszkania będą miały charakter mieszkań służbowych dla zarządców lub właścicieli obiektów", "organ powinien konkretnie wykazać – w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody – że podstawowym celem budynków jest stałe zamieszkanie a nie okresowy wypoczynek", ponieważ "niewystarczające jest w tym względzie odwołanie się do parametrów budynków"; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie stanowisk organów administracyjnych opartych na przepisach planu miejscowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. i w związku z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez ogólnikowe i niekonkretne wskazanie, że "(...) dopiero rzetelne wykazanie i prawidłowa ocena rzeczywistych zamierzeń inwestycji w oparciu o treść wniosku i KIP (po ewentualnym uzupełnieniu ich przez wnioskodawcę) przy jednoczesnym uwzględnieniu odpowiednich przepisów i orzecznictwa odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej i do zabudowy rekreacyjnej (letniskowej), pozwoli na ustalenie, czy spełniona została przesłanka zgodności lokalizacji o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...)", 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. i w związku z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez ogólnikowe i niekonkretne wskazanie, że "(...) dopiero rzetelne wykazanie i prawidłowa ocena rzeczywistych zamierzeń inwestycji w oparciu o treść wniosku i KIP (po ewentualnym uzupełnieniu ich przez wnioskodawcę) przy jednoczesnym uwzględnieniu odpowiednich przepisów i orzecznictwa odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej i do zabudowy rekreacyjnej (letniskowej), pozwoli na ustalenie, czy spełniona została przesłanka zgodności lokalizacji o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...)" II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewykazanie naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, lecz poprzestanie na stwierdzeniu, że organy w niedostateczny sposób "wykazały, że projektowane zamierzenie wbrew treści wniosku i KIP ma w istocie inny charakter niż podany przez inwestora"; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie stanowisk organów administracyjnych opartych na przepisach planu miejscowego; 3) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. i art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez niewskazanie, który z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. był podstawą prawną rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie tej podstawy, a także bardzo ogólnikową ocenę Sądu I instancji: "(...) stwierdzając naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był uchylić zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie I sentencji"; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. i w związku z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez ogólnikowe i niekonkretne wskazanie, że "(...) dopiero rzetelne wykazanie i prawidłowa ocena rzeczywistych zamierzeń inwestycji w oparciu o treść wniosku i KIP (po ewentualnym uzupełnieniu ich przez wnioskodawcę) przy jednoczesnym uwzględnieniu odpowiednich przepisów i orzecznictwa odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej i do zabudowy rekreacyjnej (letniskowej), pozwoli na ustalenie, czy spełniona została przesłanka zgodności lokalizacji o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...)". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (jej oddalenie) – ewentualnie – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie od skarżącego na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli zostanie wykazane, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., które mają zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi przez sąd, wymagają powiązania z innymi przepisami, same w sobie nie stanowiąc kompletnej informacji na temat stwierdzonych uchybień. Wynika to wyraźnie z ich treści i oznacza to, że jeśli z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, jakie przepisy prawa materialnego lub postępowania zostały w ocenie sądu naruszone, nie jest czytelne, z jakich przyczyn uznał on, że ma podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Elementy uzasadnienia muszą pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Przede wszystkim w uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość. Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma właśnie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez Sąd I instancji analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2026 r., III OSK 1389/25, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Jeżeli Sąd I instancji nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w kwestionowanej decyzji, to powinien zaprezentować w tym zakresie własną pełną ocenę prawną i wskazać jasno organowi, jakie wynikają z niej konsekwencje dla dalszego załatwienia sprawy. "Sąd kasacyjny może poddać kontroli instancyjnej wyrok, w którym Sąd I instancji zajmuje merytoryczne stanowisko w kwestiach istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a w przypadku wyroku uchylającego decyzję także formułuje spójne i jednoznaczne wytyczne w kierunku dalszego sposobu załatwienia sprawy przez właściwe organy administracji" (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., II GSK 1614/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie wyjaśnia w sposób wystarczający podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to nie zawiera również jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Przede wszystkim wypada zwrócić uwagę na to, że – jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej – Sąd I instancji nie sprecyzował podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zważywszy na formułę o "naruszeniu przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" można jedynie domniemywać, że tę podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., aczkolwiek w treści uzasadnienia mowa też o wykładni prawa materialnego, co z kolei mogłoby sugerować podstawę opisaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miała ocena, czy lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia, określonego przez inwestora jako "Budowa 114 budynków letniskowo–rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ulicy [...] w C. w gminie C." – jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C., część [...], gmina C.), w świetle których przedmiotowy teren, oznaczony symbolem "US", jest przeznaczony pod usługi sportu lub rekreacji (przeznaczenie podstawowe) i usługi gastronomii, handlu, turystyki, hotelarstwa, zdrowia, zieleń urządzona, obiekty małej architektury (przeznaczenie uzupełniające). Usługi sportu lub rekreacji zostały określone w planie miejscowym jako działalność obiektów sportowych lub rekreacyjnych takich jak stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej (§ 4 ust. 1 pkt 9 lit. d). Zasadniczo wymagało zatem rozstrzygnięcia to, czy planowane przez inwestora budynki mają znamiona "zabudowy letniskowo-rekreacyjnej". Organy obu instancji uznały, że nie – przy czym stanowisko organu odwoławczego poparte jest obszerną i szczegółową argumentacją. Argumentacja ta, w płaszczyźnie normatywnej, zawiera przytoczenie i wykładnię relewantnych postanowień planu miejscowego, nawiązanie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w płaszczyźnie faktycznej – szczegółową analizę karty informacyjnej. Organ odwoławczy odwołał się także do dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego rozumienia odnośnych uregulowań planistycznych. Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, powołał wprawdzie dodatkowo art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego (definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego), który potencjalnie może mieć znaczenie w procesie wykładni prawa na użytek niniejszej sprawy – ale poza tym nie zidentyfikował w sposób czytelny żadnego istotnego błędu w wykładni prawa dokonanej przez organ, a w szczególności nie wskazał postanowień planu miejscowego, które, w ocenie Sądu I instancji, zostały przez organ pominięte lub niewłaściwe zinterpretowane. Sąd I instancji nie wskazał też konkretnie, które elementy opisu przedsięwzięcia (karty informacyjnej) nie były, a powinny być przez organ uwzględnione. Trudno też podzielić ocenę Sądu I instancji, jakoby organ skupił się jedynie na sformułowaniu "mieszkańcy" i na "dość ogólnych stwierdzeniach". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jawi się jako obszerne i szczegółowe. W tej sytuacji przyczyny, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę, nie są dostatecznie wyjaśnione – powoduje to, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku formuła: "Dopiero rzetelne wykazanie i prawidłowa ocena rzeczywistych zamierzeń inwestycji w oparciu o treść wniosku i KIP (po ewentualnym uzupełnieniu ich przez wnioskodawcę) przy jednoczesnym uwzględnieniu odpowiednich przepisów i orzecznictwa odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej i do zabudowy rekreacyjnej (letniskowej), pozwoli na ustalenie, czy spełniona została przesłanka zgodności lokalizacji, o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy" – nie zawiera dostatecznie jasnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. np. wyrok z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 307/22). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie wyroku, spełniające wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), ponieważ – zważywszy na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej – uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.