III OSK 2994/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 24/23 w sprawie ze skarg Wojewody Mazowieckiego na uchwały Rady Powiatu w O. z dnia 26 kwietnia 2002 r., nr 247/XXXII/2002, z dnia 22 marca 2004 r., nr 101/XVI/2004, z dnia 30 września 2004 r., nr 154/XXII/2004, z dnia 25 listopada 2021 r., nr 286/XLI/21, z dnia 24 lutego 2022 r., nr 305/XLV/22 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu O. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu spraw ze skarg Wojewody Mazowieckiego (dalej także jako: Wojewoda) na uchwały Rady Powiatu w O. (dalej także jako: Rada Powiatu) z dnia 26 kwietnia 2002 r., nr 247/XXXII/2002, z dnia 22 marca 2004 r., nr 101/XVI/2004, z dnia 30 września 2004 r., nr 154/XXII/2004, z dnia 25 listopada 2021 r., nr 286/XLI/21, z dnia 24 lutego 2022 r., nr 305/XLV/22 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania, w punkcie 1 wyroku z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 24/23 stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał, a w punkcie 2 zasądził od Powiatu O. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Powiatu w O. w dniu 26 kwietnia 2002 r. podjęła uchwałę nr 247/XXXII/2002 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania – na podstawie art. 17 ust. 3 i art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. z sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu. W § 1 ust. 1 ww. uchwały ustalono wysokość diet dla radnych jako niżej podany wskaźnik procentowy najniższego wynagrodzenia miesięcznego za pracę pracowników ustalonego na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej: a) dla Przewodniczącej Rady Powiatu dietę w wysokości 200% postawy miesięcznie, b) dla wiceprzewodniczących Rady Powiatu i nieetatowych członków Zarządu dietę w wysokości 150% podstawy miesięcznie, c) dla przewodniczących komisji Rady Powiatu dietę w wysokości 120% podstawy miesięcznie, d) dla radnych niepełniących funkcji określonych w § 1 ust. 1 lit a do c – dietę w wysokości 80% podstawy miesięcznie, e) dla członków komisji dietę w wysokości 10% podstawy za posiedzenie komisji. Zgodnie natomiast z ust. 2 § 1, w przypadku zbiegu uprawnień z tytułu pełnienia funkcji określonych w § 1 ust. 1 lit. a do c przysługuje jedna wyższa dieta niezależnie od pełnionych funkcji. W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że podstawą do wypłaty diet, o których mowa w § 1 ust 1 lit. a do d jest złożenie podpisu na liście obecności na ostatniej sesji lub przyjęcie usprawiedliwienia nieobecności przez Przewodniczącego Rady. Jednocześnie w ust. 2 zastrzeżono, że radnemu nie przysługuje dieta za miesiąc, w którym miała miejsce nieusprawiedliwiona nieobecność na sesji. Podstawą do wypłaty diety, o której mowa w § 1 ust. 1 lit. e jest złożenie podpisu na liście obecności na posiedzeniu komisji (ust. 3). Zmiana wysokości diety, zgodnie z zasadami określonymi w § 1, następuje poczynając od kolejnego miesiąca po ogłoszeniu w Monitorze Polskim zmiany w wysokości najniższego wynagrodzenia, która stanowi podstawę do jej ustalenia (ust. 4). Wypłata diet następuje 10 dnia następnego miesiąca (ust. 5). Zgodnie z § 3 uchwały członek Zarządu Powiatu traci prawo do diety określonej w § 1 z dniem, w którymi stał się etatowym pracownikiem starostwa powiatowego. Stosownie do § 4 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu. Zgodnie z § 5 uchyla się uchwałę Rady Powiatu nr 12/IV/1999 z dnia 26 stycznia 1999 r., a stosownie do § 6 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 maja 2002 r. Następnie w dniu 22 marca 2004 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr 101/XVI/2004 zmieniającą uchwałę nr 247/XXXII/2002 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania i na podstawie art. 17 ust. 3 i art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. z sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu uchwalono co następuje. Zgodnie z § 1 tej uchwały w uchwale nr 247/XXXII/2002 uchylono treść § 1 ust. 1 i nadano mu następujące brzmienie: 1. wysokość diet dla radnych ustala się jako niżej podany wskaźnik procentowy najniższego wynagrodzenia miesięcznego za pracę pracowników ustalonego na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej a) dla Przewodniczącej Rady Powiatu dietę w wysokości 195% postawy miesięcznie, b) dla wiceprzewodniczących Rady Powiatu i nieetatowych członków Zarządu dietę w wysokości 145% podstawy miesięcznie, c) dla przewodniczących komisji Rady Powiatu dietę w wysokości 115% podstawy miesięcznie, d) dla radnych niepełniących funkcji określonych w § 1 ust. 1 lit a do c – dietę w wysokości 75% podstawy miesięcznie, e) dla członków komisji dietę w wysokości 9,5% podstawy za posiedzenie komisji. W § 2 wskazano, że pozostałe zapisy uchwały nie ulegają zmianie. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu, a zgodnie z § 4 uchwała ta weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2004 r. W dniu 30 września 2004 r. Rada Powiatu podjęła kolejną uchwałę nr 154/XXII/2004 zmieniającą uchwałę nr 247/XXXII/2002 na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Zgodnie z § 1 tej uchwały w § 2 ust. 4 uchwały nr 247/XXXII/2002 Rady Powiatu w O. z dnia 26 kwietnia 2002 r. oraz w § 1 ust. 1 uchwały nr 101/XVI/2004 Rady Powiatu w O. z dnia 22 marca 2004 r. wyrazy "najniższe wynagrodzenie" zastąpiono wyrazami "minimalne wynagrodzenie za pracę". W § 2 wskazano, że pozostałe zapisy uchwały nie ulegają zmianie. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu, a w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2003 r. Następnie w dniu 25 listopada 2021 r. Rada Powiatu podjęła kolejną uchwałę nr 286/XLI/2021 o zmianie uchwały z dnia 26 kwietnia 2002 r., nr 247/XXXII/2002 na podstawie art. 17 ust. 3 i art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu oraz art. 18 ustawy o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw i art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z § 1 pkt 1 tej uchwały § 1 ust. 1 i 2 uchwały nr 247/XXXII/2002 otrzymały następujące brzmienie: "1. Wysokość diety dla radnych ustala się jako niżej podany wskaźnik procentowy maksymalnej wysokości diety w powiatach zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1975): 1) 82% maksymalnej wysokości diety w powiatach dla Przewodniczącego Rady Powiatu O.; 2) 77% maksymalnej wysokości diety w powiatach dla Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu O.; 3) 77% maksymalnej wysokości diety w powiatach dla nieetatowego Członka Zarządu Powiatu O.; 4) 71% maksymalnej wysokości diety w powiatach dla Przewodniczącego Komisji Rady Powiatu O.; 5) 62% maksymalnej wysokości diety w powiatach dla radnych nie pełniących funkcji określonych w pkt 1-4; 6) 4% maksymalnej wysokości diety w powiatach dla Członków Komisji Rady Powiatu O. za udział w każdym posiedzeniu Komisji. 2. W przypadku łączenia funkcji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, przysługuje jedna wyższa dieta niezależnie od pełnionej funkcji." § 2 ust. 5 uchwały zmienianej otrzymał następujące brzmienie (pkt 2): "5. Wypłata diet następuje do 10 dnia następnego miesiąca". Nadto w § 2 po ust. 5 dodano ust. 6 i 7 o następującej treści (pkt 3): "6. Do ustalenia podstawy wysokości naliczania diet, o których mowa w § 1, stosuje się opublikowaną przez Państwową Komisję Wyborczą informację na temat liczby mieszkańców powiatu o. w Rejestrze wyborców za IV kwartał roku poprzedniego. 7. W przypadku zmiany liczby mieszkańców powiatu o., nową podstawę do naliczania diet, o których mowa w § 1, stosuje się do diety naliczanej za miesiąc roku następujący po miesiącu, w którym opublikowano informację, o której mowa w ust. 6. Ww. podstawa obowiązuje, do czasu kolejnej publikacji informacji, o której mowa w ust. 6." W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu O., a w § 3, że uchwała wchodzi w życie po upływie 3 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. W § 4 wskazano zaś, że uchwała ma zastosowanie dla diet należnych od 1 sierpnia 2021 r. w myśl art. 18 ustawy o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw. W dniu 24 lutego 2022 r. Rada Powiatu podjęła kolejną uchwałę nr 305/XLV/22 zmieniającą uchwałę nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r.– na podstawie art. 17 ust. 3 i art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z § 1 pkt 1 tej uchwały § 2 ust. 1 uchwały nr 247/XXXII/2002 otrzymał następujące brzmienie: "1. Podstawą wypłaty diet o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 - 5 jest złożenie podpisu na liście obecności na ostatniej sesji lub wydruk listy obecności z systemu obsługi posiedzeń zdalnych lub przyjęcie usprawiedliwienia nieobecności przez Przewodniczącego Rady"; Zgodnie natomiast z § 1 pkt 2 tej uchwały § 2 ust. 3 uchwały zmienianej otrzymał następujące brzmienie: "3. Podstawą do wypłaty diet, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 6 jest złożenie podpisu na liście obecności na posiedzeniu komisji lub wydruk listy obecności z systemu do obsługi posiedzeń zdalnych". W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu O. Zgodnie natomiast z § 3 uchwała podlegała podaniu do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz wywieszenie na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w O. W § 4 wskazano zaś, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Wojewoda Mazowiecki w dniu 1 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na powyższe uchwały Rady Powiatu O., wnosząc o: 1) orzeczenie niezgodności z prawem uchwał: a) Rady Powiatu w O. nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania w całości; b) Rady Powiatu w O. nr 101/XVI/2004 z dnia 22 marca 2004 r. zmieniającą uchwałę nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania w całości; c) Rady Powiatu w O. nr 154/XXII/2004 z dnia 30 września 2004 r. zmieniającą uchwałę nr 247/XXXII/2002 Rady Powiatu w O. z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania oraz uchwałę nr 101/XVI/2004 z dnia 22 marca 2004 r. zmieniającą uchwałę nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania, w całości; 2) orzeczenie nieważności uchwał: a) Rady Powiatu O. nr 286/XLI/21 z dnia 25 listopada 2021 r. zmieniającą uchwałę nr 247/XXXII/2002 Rady Powiatu w O. z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania, w całości; b) Rady Powiatu O. nr 305/XLV/22 z dnia 24 lutego 2022 r. zmieniającą uchwałę nr 247/XXXII/2002 Rady Powiatu w O. z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania, w całości; 3) zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym uchwałom Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skarg Wojewoda podkreślił m.in., że w uchwale podjętej na podstawie delegacji ustawowej winno być zawarte zastrzeżenie, m.in. że radny, który przez dłuższy czas nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji, dietę otrzymuje w proporcjonalnie obniżonej wysokości. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie będzie miała charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Wojewoda podniósł ponadto, że w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych stanowią akty prawa miejscowego, ponieważ akty te wywierają skutki prawne w stosunku do radnych nawet kilku kadencji, co oznacza z kolei, że uchwały tego typu nie mają charakteru epizodycznego. Wojewoda dodał także, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wojewoda zauważył jednak, że wbrew aktualnemu orzecznictwu sądów, zgodnie z którym uchwały dotyczące zasad ustalania diet dla radnych są aktami prawa miejscowego, postanowienia uchwały nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. niezmienione przez Radę Powiatu w drodze aktu prawa miejscowego obowiązują nadal w ramach aktu kierownictwa wewnętrznego. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się, m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu, w tym m.in. akty regulujące zasady, na jakich przysługują diety radnym powiatu. Konsekwencją nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez postanowienia tego aktu skutków prawnych w nim zamierzonych. Wojewoda podniósł wobec tego, że skoro na gruncie aktualnego orzecznictwa powstał obowiązek publikacji uchwał w przedmiocie ustalenia zasad, na jakich radnym przysługują diety, który to obowiązek jest warunkiem wejścia w życie tych uchwał, to niewykonanie tego obowiązku jest jego zdaniem równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co każdorazowo, bez względu na treść aktu - skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości (odpowiednio orzeczeniem o niezgodności z prawem zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Wojewoda wskazał, że aktualne postanowienia uchwały nr 247/XXXI1/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. zawarte w § 2 ust. 2 i 4 oraz § 3 i § 6 powinny obowiązywać w ramach aktu prawa miejscowego, czyli powinny być opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W sytuacji natomiast, gdy ustalenia te obowiązują nadal w drodze aktu o charakterze wewnętrznym, uznać w ocenie Wojewody należy, że nie weszły w życie. Zdaniem Wojewody z uwagi zatem na to, że zmiany części ustaleń uchwały Rady Powiatu O. nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. dokonano w drodze aktów prawa miejscowego, a część z nich obowiązuje nadal w ramach aktu o charakterze kierownictwa wewnętrznego, zachodzi konieczność wystąpienia wobec tej uchwały z wnioskiem o orzeczenie niezgodności z prawem ustaleń obowiązujących w ramach aktu o charakterze kierownictwa wewnętrznego (art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ponadto Wojewoda podniósł, że w świetle ustaleń poczynionych przez Radę Powiatu O. w § 2 ust. 1 i 2 uchwały nr 274/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. zmienionych uchwałą nr 305/XLV/22 z dnia 24 lutego 2022 r., diety zostały ustalone w formie miesięcznego ryczałtu. Wojewoda zauważył, że na podstawie ustaleń zawartych w § 2 ust. 1 i 2 uchwały nr 274/XXXII/2002, nie jest możliwe ustalenie, w jakiej wysokości i czy w ogóle radnemu będzie przysługiwała dieta za udział w jednej sesji w miesiącu, skoro wypłata diety jest przewidziana dopiero po złożeniu podpisu na liście obecności na ostatniej sesji. W odniesieniu natomiast do kwestii uzależnienia wypłaty diety w sytuacji przyjęcia usprawiedliwienia nieobecności przez Przewodniczącego Rady, Wojewoda zaznaczył, że wykładnia celowościowa art. 21 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu. Jeżeli radny powiatu nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów powiatu, np. z powodu nieobecności, to diety radnemu nie przysługują. Taka interpretacja wynika z istoty pojęcia "dieta", tj. świadczenia pieniężnego stanowiącego rekompensatę utraconych zarobków bądź wyrównania wydatków lub strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Dieta wypłacona za usprawiedliwioną przez radnego nieobecność na sesji w ocenie Wojewody godzi w charakter rekompensacyjny tej diety. Skoro radnemu przysługuje dieta za udział w sesji, to bez znaczenia pozostaje fakt, czy radny usprawiedliwi swoją nieobecność na sesji, czy nie. Za każdą nieobecność na sesji dieta powinna ulec potrąceniu proporcjonalnie do ilości nieobecności na sesji. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, ustalenia uchwały nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. zawarte w § 2 ust. 1 i 2 naruszają normę kompetencyjną z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa. W konkluzji Wojewoda wskazał, że dieta winna zostać określona w uchwale poprzez wskazanie proporcjonalnych potrąceń w przypadku braku działań radnego niezależnie od tego, czy są wynikiem braku jego aktywności, czy braku działania rady. Niezbędne jest także określenie podstawy lub sposobu weryfikacji aktywności radnego do wyliczenia diety należnej za wykonywane obowiązki. Powiat O., reprezentowany przez Starostę Powiatu O. (dalej także jako: Starosta), w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że zgodnie z zaskarżoną uchwałą dieta radnego składa się z dwóch elementów: 1) dieta za pełnienie funkcji (radnego, Przewodniczącego Komisji, Członka Zarządu, Wiceprzewodniczącego Rady, Przewodniczącego Rady) – która, wbrew twierdzeniom skargi nie jest wypłacana automatycznie (tj. nie ma znamion ryczałtu), ponieważ podstawą wypłacenia tej część diety jest podpis radnego na liście obecności na ostatniej sesji lub wydruk listy obecności z systemu obsługi posiedzeń zdalnych lub przyjęcie usprawiedliwienia nieobecności przez Przewodniczącego Rady. Tym samym, nieusprawiedliwiona nieobecność radnego na ostatniej sesji spowoduje, że dieta nie zostanie mu wypłacona. Mając to na uwadze nie można zgodzić się z poglądem Wojewody, że ten element diety radnego ma charakter ryczałtu - jest ona bowiem wypłacana za aktywność radnego, 2) dieta za udział w pracach Komisji - która nie jest wypłacana automatycznie (tj. nie ma znamion ryczałtu), ponieważ podstawą wypłaty tej część diety jest podpis na liście obecności na posiedzeniu komisji lub wydruk listy obecności z systemu do obsługi posiedzeń zdalnych, co oznacza, że w przypadku nieobecności radnego na posiedzeniu komisji, dieta nie zostanie mu wypłacona. Ten element diety nie ma więc także charakteru ryczałtu, gdyż jest wypłacana za aktywność radnego. Starosta podkreślił także, że wbrew twierdzeniom Wojewody, nie jest powszechne stanowisko, zgodnie z którym uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie zasad ustalania diet dla radnych są aktami prawa miejscowego. Na potwierdzenie powyższego przywołał rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 czerwca 2016 r. nr KN-L4131.1.192.2016.15 oraz Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 2 marca 2021 r. nr 24/2021, w których stwierdzono nieważność uchwał organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego, z tych tylko względów, że uchwały te zawierały postanowienia o ich publikacji w dziennikach urzędowych województwa, a więc były uznawane za akty prawa miejscowego. Ponadto Starosta podniósł, że Rada Powiatu dokonując zmian uchwały w sprawie diet z 2002 roku, mając na uwadze zmieniającą się wykładnię, a zarazem linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie, zawierała w uchwałach zmieniających postanowienia o ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Zaznaczono jednocześnie, że uchwała z 2002 roku takiego postanowienia nie zawierała, gdyż wówczas nie było ani takiej wykładni organów nadzoru, ani praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Co więcej, prezentowane było stanowisko odwołujące się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 721/00, że tego typu uchwały nie są aktami prawa miejscowego. Jednocześnie Starosta zaznaczył, że Rada Powiatu dokonując zmian tej uchwały, podjęła działania prawotwórcze zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał w sprawie diet dla radnych Rady Powiatu, niebędących aktami prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 24/23 stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał, a w punkcie 2 zasądził od Powiatu O. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie należało ocenić charakter prawny uchwały Rady Powiatu nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania, a tym samym także uchwał zmieniających uchwałę nr 247/XXXII/2002, a zatem ustalić, czy stanowią one akty prawa miejscowego. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie bowiem do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 ustawy zasadniczej, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Sąd I instancji dodał, że potwierdzenie powołanej normy ustrojowej zawiera art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W świetle natomiast art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu ogłasza się w wojewódzkim dzienników urzędowym. Jak przy tym stanowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że o ile zatem uchwała Rady Powiatu nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. stanowi akt prawa miejscowego, to zarówno ta uchwała, jak i kolejne uchwały ją zmieniające, powinny zostać opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, a warunkiem ich wejścia w życie powinien być upływ vacatio legis wynoszącego co najmniej czternaście dni. Sąd I instancji wyjaśnił, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, uchwała Rady Powiatu w O. nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec powiatu o., który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tym powiecie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego powiatu, przepisy te stały się generalnymi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym (zd. 1), na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługują zatem na akceptację poglądy, na które powołał się Starosta w odpowiedzi na skargę, że uchwała taka jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Sąd I instancji wyjaśnił, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Takim aktem, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Ponadto, Sąd I instancji dodał, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Biorąc zatem pod uwagę charakter prawny uchwały Rady Powiatu nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. - jako aktu prawa miejscowego – Sąd I instancji wskazał, że należało ustalić skutki, jakie wywiera brak jej odpowiedniej promulgacji. Sąd I instancji raz jeszcze podkreślił, że kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli – stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powtórzył, że w świetle art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała Rady Powiatu w O. nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Tymczasem, jak zauważył Sąd I instancji, § 6 tej uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 maja 2002 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 43 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Wyjaśnił jednocześnie, że akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także tych wprowadzonych późniejszymi uchwałami zmieniającymi. W sytuacji, gdy uchwała Rady Powiatu w O. nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. zawierała istotną wadę prawną albowiem zaniechano opublikowania jej w dzienniku urzędowym, to Sąd I instancji uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności także uchwał Rady Powiatu zmieniających uchwałę nr 247/XXXII/2002, czyli - uchwały nr 101/XVI/2004 z dnia 22 marca 2004 r., uchwały nr 154/XXII/2004 z dnia 30 września 2004 r., uchwały nr 286/XLI/21 z dnia 25 listopada 2021 r. oraz uchwały nr 305/XLV/22 z dnia 24 lutego 2022 r. (mimo, że te dwie ostanie uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego). Jak wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. musi być przyjęcie, że pod względem prawnym uchwały zmieniające tę uchwałę nie obowiązywały i nie weszły w życie. Sąd I instancji pokreślił, że uchwały zmieniające nie mają bowiem charakteru samodzielnego. Służą one do wprowadzania zmian w obowiązujących już przepisach, co nie oznacza, że nie mają one charakteru normatywnego. Zmiana oznacza jednak nowelizację, a nie derogację aktu prawnego. Skoro zatem konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to w ocenie Sądu I instancji należało stwierdzić jego nieważność w całości, łącznie ze zmianami wprowadzonymi do niego kolejnymi uchwałami. Ponieważ sformułowany w skardze zarzut istotnego naruszenia prawa, polegającego na braku promulgacji aktu prawa miejscowego, jest zarzutem najdalej idącym, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zarówno uchwały Rady Powiatu nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r., jak i kolejnych uchwał ją zmieniających w całości, co oznacza, że zawarte w nich unormowania, nie weszły w życie, to Sąd I instancji odstąpił od oceny zgodności z prawem pozostałych postanowień zaskarżonych uchwał. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wobec tego, że zawarte w zaskarżonych aktach normy prawa miejscowego nie weszły w życie, ocena pozostałych zarzutów skargi jest obecnie niedopuszczalna. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zaznaczył, że w literaturze i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, iż dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem (czy starostwem), ani też nawiązaniem z nim umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego, nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając ich rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że brak jest w obowiązującym prawie zakazu ustalania diet w formie ryczałtowej, ale w takim przypadku zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszania w przypadku absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Niedopuszczalna jest więc w ocenie Sądu I instancji sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje on swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że brak jasnych i pełnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Sąd I instancji zaznaczył, że o ile zatem delegacja ustawowa do wydania przez radę powiatu uchwały w sprawie diet nie wyklucza ich ustalenia w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Ustalając wysokość diety przysługującej miesięcznie radnemu należy mieć na uwadze, że ma ona stanowić ekwiwalent zarobku utraconego w związku z pełnieniem funkcji radnego. Jeżeli zatem radny w czasie swojej nieobecności podczas prac rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat O. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i oddalenie skargi Wojewody, przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego dotyczącego statusu prawnego uchwały rady powiatu w sprawie zasad przyznawania diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, tj. czy taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podlegający obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym województwa na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych, a także o zasądzenie od Wojewody na rzecz Powiatu O. zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 4 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała Rady Powiatu nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu oraz zasad jej przyznawania i wypłacania oraz uchwały zmieniające ww. uchwałę stanowi akt prawa miejscowego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały rady po ponad 20 latach od jej podjęcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie jest powszechnym stanowisko, że uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie zasad ustalania diet dla radnych są aktami prawa miejscowego i jako przykład przywołała rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewodów: Wielkopolskiego z dnia 14 czerwca 2016 r., nr KN-I.4131.1.192.2016.15, z dnia 25 stycznia 2022 r., nr NP.-II.4131.1.16.2022.5 oraz Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 marca 2021 r., nr 24/2021, na mocy których stwierdzono nieważność uchwał: Rady Miejskiej w Wieleniu, Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu oraz Rady Gminy Rojewo, z tych tylko względów, że uchwały te zawierały postanowienia o ich publikacji w dziennikach urzędowych właściwego województwa, a więc w ocenie organów stanowiących były uznawane za akty prawa miejscowego, natomiast wojewodowie (jako organ nadzoru) zakwestionowali tego typu zapisy. Jak podkreśliła strona skarżąca kasacyjnie, powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze potwierdzają, że nadal nie uważa się powszechnie przedmiotowych uchwał za akty prawa miejscowego, a praktyka uchwalania takich uchwał – w zależności od województwa – różni się. Strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła, że uchwała Rady Powiatu z 2002 roku takiego postanowienia nie zawierała, gdyż wówczas nie było ani takiej wykładni organów nadzoru, ani linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Co więcej, w dacie jej uchwalania powszechnym i w pełni akceptowanym było stanowisko odwołujące się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 721/00, w którym stwierdzono, że tego typu uchwały nie są aktami prawa miejscowego. Z uwagi na pojawiające się w tym zakresie rozbieżności w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uzasadniony jest sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego charakteru prawnego uchwał właściwych organów stanowiących dotyczących zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Odnosząc się natomiast do wywodów dotyczących ryczałtowego charakteru diety strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że obowiązki radnego nie ograniczają się jedynie do uczestnictwa w sesjach rady oraz posiedzeniach komisji. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w związku z tym, że z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji, wprowadzenie w uchwale wydanej w oparciu o art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym zasady, zgodnie z którą radny traci prawo do miesięcznej diety w sytuacji, gdy w danym miesiącu nie odbywa się sesja oraz posiedzenie, jest nieprawidłowe. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie ustalając przysługujące radnemu diety, rada powiatu powinna bowiem mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnymi zadań. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda oświadczając, że zrzeka się rozprawy, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Powiatu O. w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wojewoda zgodził się z Sądem I instancji, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a stanowi akt prawa miejscowego. Na marginesie Wojewoda podkreślił, że przywoływany przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 721/00 dotyczył uchwały w sprawie ustalenia czynszu najmu za lokale użytkowe na terenie gminy, a zatem zupełnie odmiennego od rozpoznawanego przedmiotu. Co istotne, Wojewoda podkreślił, że sama Rada Powiatu także podziela pogląd o abstrakcyjnym i generalnym charakterze norm z zakresu zasad ustalania diet dla radnych, skoro tryb wejścia w życie uchwał zmieniających uzależniono już od ogłoszenia tych aktów w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. W ocenie Wojewody pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego był już wyrażany wielokrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem nie stanowi to zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości wymagającego przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut naruszenia prawa materialnego, którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 21 ust. 4 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1684) w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) i w konsekwencji w bezpodstawnym przyjęciu, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała Rady Powiatu nr 247/XXXII/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania oraz uchwały zmieniające ww. uchwałę stanowi akt prawa miejscowego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały rady po ponad 20 latach od daty jej podjęcia. Zarzut ten okazał się jednak nieskuteczny. W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu podnosi dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 21 ust. 4 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wyjaśnienia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych w zarzucie przepisów, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji, ograniczając się wyłącznie do zakwestionowania charakteru prawnego konkretnej uchwały podjętej w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych rady powiatu oraz zasad jej przyznawania i wypłacania oraz uchwał zmieniających powyższą uchwałę, usiłując w ten sposób zakwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy więc przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy wskazując, że jej zdaniem Sąd I instancji błędnie zakwalifikował uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia 26 kwietnia 2002 r., nr 247/XXXII/2002 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w O. oraz zasad jej przyznawania i wypłacania oraz uchwały zmieniające ww. uchwałę jako akty prawa miejscowego, co skutkowało wadliwym - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie -stwierdzeniem nieważności uchwały po ponad 20 latach od daty jej podjęcia. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z którym uchwała wydana na podstawie art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w sprawie ustalenia wysokość diet dla radnych oraz zasad ich przyznawania i wypłacania jest aktem prawa miejscowego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w tym zakresie w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23, z dnia 15 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 2395/24). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji uchwała podjęta w tym przedmiocie zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Poprzez określenie kręgu adresatów tej uchwały wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym argumentem wskazującym na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Dlatego z tych wszystkich powołanych powyżej przyczyn zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 21 ust. 4 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie mógł odnieść skutku. Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjnego do rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych wskazanych w tej skardze kasacyjnej związanych z charakterem prawnym uchwały rady powiatu w sprawie zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Przepis art. 187 p.p.s.a. daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu taką możliwość w sytuacji, gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Jednakże decyzja w tym zakresie pozostawiona jest Sądowi orzekającemu. W rozpoznawanej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na ugruntowany w tym zakresie pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych takich wątpliwości nie miał, a zatem wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony.