III OSK 3235/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 161/23 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 161/23 oddalił skargę A. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawa z dnia [...] listopada 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "organ") uchwałą z [...] listopada 2022 r. nr [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305) oraz § 35 ust. 1, § 4, § 22 ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836 z późn. zm., zwanej dalej: "uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali"), odmówił A. K. (dalej "skarżąca") zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca, prowadząca 3-osobowe gospodarstwo domowe z konkubentem i córką P. L. (ur. [...] r.) wystąpiła 21 maja 2022r. o regulację tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ, w toku analizy wniosku ustalił, że najemcą ww. lokalu (4 izby o powierzchni - 57,86 m2, w tym powierzchnia mieszkalna - 32,75 m2) była babcia skarżącej – J. K. (zmarła 9 maja 2022 r.), na podstawie aneksu z 3 września 2018 r. do umowy najmu z 13 lipca 1990 r. W lokalu obecnie oczynszowane są 3 osoby. Skarżąca nieprzerwanie zamieszkuje w lokalu od co najmniej 1990 r., a konkubent od września 2011 r. (informacja z AOM). Zarząd Dzielnicy uchwałą z 28 listopada 2018 r. wyraził zgodę na oddanie na rok konkubentowi do bezpłatnego używania części lokalu. Brak ponownego wystąpienia o zgodę na zamieszkiwanie w ww. lokalu przez konkubenta był spowodowany, według Jego oświadczenia, wypadkiem, któremu uległ i złym stanem zdrowia zmarłej najemczyni. Konkubent jest stale zameldowany od 3 kwietnia 1977 r. w powiecie [...], gmina [...], woj. [...] pod adresem [...]. Właścicielem nieruchomości jest jego matka. Konkubent od 23 sierpnia 2021 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Średni miesięczny dochód w 3-osobowym gospodarstwie domowym skarżącej w dacie złożenia wniosku wynosił 764,70 zł. Skarżąca jako źródła dochodu od 1 marca do 31 maja 2022 r. wymieniła wynagrodzenie z pracy (po 352,03 zł w marcu i w kwietniu) oraz zwrot z Urzędu Skarbowego (1580,04 zł w maju). Skarżąca pobiera też świadczenia 500+ na córkę. Skarżąca z konkubentem w oświadczeniach majątkowych nie wykazali na posiadanie dodatkowych zasobów pieniężnych. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku nadmieniła, że w lokalu w 2020 r. z konkubentem zrobili kapitalny remont, na który zaciągnęli kredyt na okres 10 lat. Na koncie lokalu na 22 lipca 2022 r. nie widniało zadłużenie, a miesięczny przypis wynosił 1052,58 zł. Komisja Mieszkaniowa 18 listopada 2022 r. negatywnie zaopiniowała ww. wniosek skarżącej. Zarząd Dzielnicy negatywnie rozstrzygnął wniosek skarżącej ze względu na rażącą dysproporcję pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przy składaniu wniosku o pomoc mieszkaniową, a jej faktycznym stanem majątkowym. Na powyższą uchwałę, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, w piśmie z 24 lipca 2023 r. przytoczyła przebieg postępowania i podniosła m.in., że w odpowiedzi na skargę organ nie podał, na podstawie jakich faktów i dowodów uznał, że występuje rzekoma rażąca dysproporcja pomiędzy dochodami wskazanymi we wniosku, a faktycznym stanem majątkowym skarżącej i jej rodziny. Organ nie ustalił stanu faktycznego w rzetelny sposób, o czym świadczy niepodjęcie nawet próby wnikliwego przeanalizowania warunków mieszkaniowych i sytuacji życiowej skarżącej i jej rodziny. Brak w ewidencji Lokalu pozycji o jego zadłużeniu nie podważa wzięcia przez skarżącą i konkubenta kredytu na potrzebne prace remontowe w lokalu i jego spłacania. Niezrozumiałe jest też posługiwanie się przez organ terminem "przypis". Różne jest rozumienie tego pojęcia. Przypis remontowy lokalu jest to niewykorzystana część funduszu remontowego - gromadzonego przez wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie mieszkaniowe, czy gminy dla posiadanego zasobu mieszkaniowego tych podmiotów - przypisana do danego lokalu. Chodzi zatem o dysponowanie gromadzonymi funduszami remontowymi przez właścicieli zasobów mieszkaniowych, nie zaś przez właścicieli czy użytkowników poszczególnych lokali mieszkalnych znajdujących się w tych zasobach. Zdaniem skarżącej bezzasadna jest odmowa jej konkubentowi prawa do zamieszkiwania w lokalu, gdy organ udzielił pisemnej zgody na zamieszkanie. Przesłanka z § 18 ust. 2 pkt 1 Uchwały z 2019 r. została spełniona. Nie ma przy tym znaczenia, że zgoda była oznaczona czasowo - roczny okres. Skoro skarżąca i konkubent mają pod opieką małoletnie dziecko, stan dotyczy pełnoprawnej rodziny. Niedopuszczalna i sprzeczna z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym i zasadami współżycia społecznego jest odmowa członkowi rodziny prawa do wspólnego zamieszkiwania ze wszystkimi członkami rodziny, którzy powinni mieć możliwość wspólnego funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę A. K. uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Dzielnicy nie naruszył w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały z [...] listopada 2022 r. powołanych w skardze i w piśmie procesowym przepisów prawa, które mogły być stosowane w sprawie. W postępowaniu tym podjęto bowiem czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dodatkowo zaskarżona uchwała (załącznik do niej) zawiera uzasadnienie, w którym wyjaśniono przesłanki odmowy zakwalifikowania do udzielenia Skarżącej pomocy mieszkaniowej. Sąd stwierdza ponadto, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej w trybie § 18 Uchwały z 2019 r. – "zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów m.st. Warszawy", wskazując, że gospodarstwo domowe składa się z niej, córki i konkubenta (k. 124 – 124 v. akt administracyjnych). Skarżąca do wniosku załączyła deklarację o wysokości dochodów osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego za marzec, kwiecień, maj 2022 r., z której wynika, że trzymiesięczne dochody skarżącej wynoszą 714,06 zł, ulga na dziecko wynosi 1112,04 zł, dodatkowy zwrot w wysokości 468 zł – łącznie 2294,10 zł, więc średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi 764,70 zł, a średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny wynosi 254,90 zł (k. 117 akt administracyjnych). Skarżąca złożyła też zaświadczenie od zleceniodawcy L. W. z 12 czerwca 2022 r., z którego wynika, że ma ona podpisaną umowę zlecenia na czas nieokreślony i w miesiącach: marzec, kwiecień, maj 2022r. otrzymała wynagrodzenie w wysokości 714 zł (k. 114 akt administracyjnych). Skarżąca w oświadczeniu o stanie majątkowym z 21 czerwca 2022 r. wskazała m.in., że nie posiada innych dodatkowych informacji o stanie majątkowym (k. 112-113 akt administracyjnych), a w oświadczeniu z 21 czerwca 2022 r. wyjaśniła, że jej źródłem dochodu w marcu, kwietniu i maju 2022 r. było wynagrodzenie z zakładu pracy i 500+ (k. 95 akt administracyjnych). Również konkubent w oświadczeniu o stanie majątkowym z 21 czerwca 2022 r. wskazał m.in., że nie posiada innych dodatkowych informacji o stanie majątkowym (k. 111 akt administracyjnych), a w oświadczeniu z 21 czerwca 2022 r. wyjaśnił, że w marcu, kwietniu i maju 2022 r. utrzymywała go skarżąca (k. 94 akt administracyjnych). Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wynika, że konkubent zamieszkały w [...] jest osobą bezrobotną od 23 sierpnia 2021 r. i nie posiada prawa do zasiłku (k. 102 akt administracyjnych). Skarżąca otrzymała też z Urzędu Skarbowego 22 kwietnia 2022r. zwrot nadpłaty w wysokości 468 zł i zwrot z tytułu ulgi na dziecko w wysokości 1112,04 zł (k. 100 akt administracyjnych). Skarżąca nie pobiera też ani nie złożyła wniosku o stypendium szklone dla dziecka (zaświadczenie z Ośrodka Pomocy Społecznej z 2 czerwca 2022 r. – k. 99 akt administracyjnych), a konkubent nie korzystał i nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej (zaświadczenie z 1 czerwca 2022 r. – k. 98 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu ww. oświadczenia zostały w sposób należyty i zgodny z zasadami logiki i doświadczenia ocenione przez Zarząd Dzielnicy w zaskarżonej uchwale jako niewiarygodne przede wszystkim w zestawieniu z wysokością opłat czynszowych przypisanych do ww. lokalu – nazwanym przez organ "przypisem", które wynosiły miesięcznie 1052,58 zł oraz brakiem zaległości na koncie czynszowym ww. lokalu (k. 157 akt administracyjnych), jak również w powiązaniu z okolicznością, że skarżąca przy tak niskich dochodach miesięcznych na jednego członka rodziny (254,90 zł), utrzymując Konkubenta i dziecko (miesięcznie 764,70 zł) i nie korzystając z pomocy społecznej, jest w stanie spłacać raty kredytu i jednocześnie nie zalegać w opłatach czynszowych, które miesięcznie wynoszą 1052,58 zł. Zarząd Dzielnicy, również na podstawie materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy miał podstawy do przyjęcia, że konkubent zamieszkiwał w ww. lokalu bez zgody właściciela – Zarządu Dzielnicy. Potwierdzają to bowiem znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, a w szczególności uchwała Zarządu Dzielnicy z 28 listopada 2018 r., w której - na wniosek konkubenta – wyrażono zgodę na oddanie mu do bezpłatnego używania części ww. lokalu na czas roku (k. 90 akt administracyjnych). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy, nie oceniał motywów, które spowodowały, że konkubent nie wystąpił ponownie o wyrażenie kolejnej zgody na używanie ww. lokalu. Sąd stwierdził natomiast, że w okolicznościach faktycznych wynikających z akt sprawy możliwe było uznanie przez Zarząd Dzielnicy, stosownie do § 32 ust. 1 pkt 3 Uchwały z 2019 r., że Konkubent o taką zgodę nie występował po 28 listopada 2019 r., więc w ww. lokalu zamieszkiwał bez zgody właściciela. Sąd wskazał ponadto, że, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, Zarząd Dzielnicy nie był zobligowany do uwzględniania w sprawie kryterium metrażowego, choć prawidłowo w stanie faktycznym wskazano, że ww. lokal miał powierzchnię 57,86 m2, w tym powierzchnia mieszkalna wynosiła 32,75 m2. Organ prawidłowo bowiem w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały odwołał się do § 7 ust. 2 pkt 12 Uchwały z 2019 r. Z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że warunek określony w § 7 ust. 1 (przewiduje kryterium metrażowe) nie dotyczy osób, z którymi umowy najmu zawierane są na podstawie § 18 Uchwały z 2019 r. Tym samym możliwe i prawidłowe było niewzięcie pod uwagę kryterium metrażowego. W ocenie Sądu, Zarząd Dzielnicy, podejmując zaskarżoną uchwałę, dochował wszelkich zasad prawidłowego działania, albowiem przeprowadził postępowanie wyjaśniające wnikliwie, zgromadził w sposób kompletny stosowny materiał dowodowy, biorąc pod uwagę także oświadczenia skarżącej i jej konkubenta, zamieszkującego w ww. lokalu bez zgody właściciela. Zarząd Dzielnicy na tej podstawie wyprowadził logiczne i poprawne wnioski, którym dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne było oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a.") naruszenie następujących przepisów, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy: 1. § 18 ust. 2 pkt 1) uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r, przy czym: a. wskutek błędnej wykładni, b. przez niewłaściwe zastosowanie w efekcie nieuzasadnionego niezastosowania tego przepisu w sprawie, 2. § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. przez nie zastosowanie 3. § 9 ust. 1 pkt 2) uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. przy czym: a. wskutek błędnej wykładni, b. przez niewłaściwe zastosowanie w efekcie nieuzasadnionego niezastosowania tego przepisu w sprawie, 4. art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie, 5. art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie, 6. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, 7. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, 8. art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię 9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych 10. art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie, 11. art. 151 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie, 12. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie w efekcie nierozpoznania sprawy w granicach skargi, jak np.: a. nierozważenie przez Sąd I instancji kwestii znaczenia pojęcia przypis, a przy tym wadliwe potraktowanie przez Sąd przypisu, jako rzekomej miesięcznej stawki opłat czynszowych /samego czynszu?/ za sporne mieszkanie ,podczas gdy występujący tu przypis dla danego mieszkania to nie jest czynsz, czy ogólnie stawki czynszowe za lokal mieszkalny, b. w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego jak np. nieuzasadnione stwierdzenie, iż organ dokonał prawidłowej oceny wniosku skarżącej, podczas gdy organ przede wszystkim nie dokonał wywiadu środowiskowego na miejscu w spornym mieszkaniu z odebraniem wszelkich potrzebnych wyjaśnień od skarżącej i jej partnera i przeglądem stosownych udostępnionych przez nich dokumentów, w tym dotyczących kredytu i jego spłaty, c. w wyniku niewyjaśnienia przez Sąd kwestii rażącej dysproporcji między stanem majątkowym podanym przez skarżącą we wniosku i innych pismach, a realnym stanem majątkowym, którego organ zresztą de facto należycie nie ustalił, a mimo to stawiał zarzut rażącej dysproporcji, jednakże nie definiując, co organ rozumie w tym wypadku pod pojęciem rażącej dysproporcji i nie wykazując w miarodajny sposób, że - owa rażąca dysproporcja, przy takim jej zdefiniowaniu i w takich okolicznościach stanu materialnego skarżącej /o ile byłby należycie ustalony i zweryfikowany/ - faktycznie występuje. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a, wniosła o uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Nadto wniósł o zasądzenie przyznanie kosztów pomocy prawnej radcy prawnego z urzędu oraz, na wypadek nieuwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania strony przeciwnej. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 18 grudnia 2023 r. strona skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy z zawartym w odpowiedzi na skargę stwierdzeniem, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na podstawie której podstawie kasacyjnej podnosi konkretne zarzuty. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane bowiem w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Jednak zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały przyporządkowane do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności, jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie, art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych. Otóż sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Słusznie także WSA w Warszawie wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały nie miały zastosowania przepisy k.p.a., także te dotyczące wydawania decyzji administracyjnych. Nie było to bowiem postępowanie jurysdykcyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, ani też przepisów tych nie stosuje się (wprost lub odpowiednio) w tym przypadku np. na mocy wyraźnej regulacji zawartej w ustawie szczególnej. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez niewłaściwe zastosowanie“. Otóż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie skargi A. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawa z dnia [...] listopada 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powiązała z żadnym innym przepisem. Podkreślić także należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można również skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż jak wskazuje sam skarżący kasacyjnie, przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł być przez niego naruszony. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r.). Nawet gdyby przyjąć, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to z tym jednak zastrzeżeniem, że wymagałoby to należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie. Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145). Zauważyć należy, że art. 75 Konstytucji nie wynikają natomiast w sposób bezpośredni żadne prawa podmiotowe ani roszczenia po stronie jednostki (wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98 i tak samo uchwała SN z 19 maja 2000 r., III CZP 4/00, OSNIC 2000, nr 11, s. 11). Nie statuuje także prawa do mieszkania jako prawa podmiotowego, jak również nie zobowiązuje państwa do zagwarantowania mieszkania każdemu obywatelowi (zob. TK – P 11/98, K 32/05, P 16/08; podobnie zob. WSA w Warszawie – II SA/Wa 2715/11). Co istotne przepis ten zawiera normę programową określającą cele działania państwa w zakresie polityki mieszkaniowej oraz przykładowe środki służące ich realizacji. Ustrojodawca zdaje sobie sprawę z tego, że zaspokojenie przez państwo potrzeb mieszkaniowych wszystkich obywateli nie jest możliwe. Stąd też zobowiązuje władze publiczne jedynie do prowadzenia polityki sprzyjającej osiągnięciu tego celu (zob. szerzej M. Florczak-Wątor, komentarz do art. 75, w: (red.) P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, 2023). Tym samym nie zawiera on treści normatywnej znajdującej bezpośrednie zastosowanie i w kontekście konkretnej sprawy indywidualnego adresata może być on pomocny jedynie w procesie prokonstytucyjnej wykładni innych przepisów ustawowych. Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia prawa materialnego. I tak niezasadny jest zarzut naruszenia § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r, "wskutek błędnej wykładni" oraz "przez niewłaściwe zastosowanie w efekcie nieuzasadnionego niezastosowania tego przepisu w sprawie". W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W kontekście tego zarzutu oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie wskazano na czym polega błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji (zwłaszcza, że ograniczył się on tylko do przytoczenia jego treści) oraz jaka powinna być jego prawidłowa interpretacja wedle skarżącej. Uzasadnienie tego zarzutu odnosi się w zasadzie do stanu faktycznego sprawy – co realizuje ewentualnie drugą postać tego zarzutu tj. błędne zastosowanie tego przepisu. Jednak, jak wskazano powyżej, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Z tych samych powodów niezasadny jest także zarzut naruszenia § 9 ust 1 pkt 2 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. "wskutek błędnej wykładni" oraz "przez niewłaściwe zastosowanie w efekcie nieuzasadnionego niezastosowania tego przepisu w sprawie". Nie jest zasadny także zarzut tj. naruszenia § 7 ust 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. przez jego niezastosowanie. Otóż, co też było już przedmiotem analizy powyżej, dopuszczając nawet możliwość kwestionowania niezastosowania określonego przepisu prawa, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10). W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a, gdyż przepis ten (podobnie zresztą jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 p.p.s.a.) ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Tym samym zastosowanie przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.