III OSK 3310/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 858/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 lutego 2023 r. nr DKO-WOK.401.411.2022.ks w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 858/23, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 7 lutego 2023 r., nr DKO-WOK.401.411.2022.ks, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") w okresie od dnia 29 września 2017 r. do dnia 13 października 2017 r. przeprowadził kontrolę pozaplanową działalności prowadzonej przez skarżącą przy ul. [...] w K., gdzie skarżąca prowadzi działalność w zakresie transportu, wytwarzania, zbierania i przetwarzania odpadów oraz posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2015 r., znak WSRK.6221.23.2015. Decyzją z dnia 4 października 2017 r., znak WSRK.6221.8.2017, Prezydenta Miasta K. zmienił decyzję z dnia z 29 grudnia 2015 r., znak WSRK.6221.23.2015, w zakresie m. in. zmiany treści opisu procesu technologicznego poprzez dodanie punktu zawierającego możliwość przesiewania zmieszanych odpadów opakowaniowych na urządzeniu PRONAR MPB 14.44 w celu pozbycia się zanieczyszczeń. W toku kontroli ustalono, że skarżąca w okresie od stycznia do września 2017 r. przetwarzała odpady o kodzie 15 01 06, wykorzystując do tego urządzenie PRONAR MPB 14.44, niezgodnie z zezwoleniem udzielonym decyzją Prezydenta. W trakcie prowadzenia kontroli nie stwierdzono pracy instalacji do sortowania odpadów opakowaniowych ani nie stwierdzono na terenie działalności obecności przedmiotowego urządzenia. Fakt i okres naruszenia został ustalony na podstawie kart ewidencji odpadów za rok 2017 oraz zestawienia danych o odpadach za rok 2016, a także informacji powziętych przez WIOŚ w trakcie przesłuchania pracowników obsługujących urządzenie PRONAR MPB 14.44, przeprowadzonego w dniu 3 października 2017 r. oraz pisemnych wyjaśnień J. S. przyjętych przez WIOŚ w dniu 12 października 2017 r. Według informacji udzielonych przez pracowników skarżącej w toku kontroli WIOŚ, urządzenie PRONAR MPB 14.44 było wykorzystywane w okresie wiosenno-letnim 2017 r. do przesiewania odpadów o kodzie 15 01 06 zawierających zanieczyszczenia o charakterze komunalnym. Urządzenie zostało nabyte od firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. na podstawie umowy najmu z dnia 21 listopada 2016 r., a dostawa urządzenia nastąpiła w dniu 22 grudnia 2016 r. Umowa najmu obowiązywała przez 3 miesiące, dalsze użytkowanie urządzenia przez skarżącą odbywało się na mocy umowy leasingowej zawartej w dniu 18 kwietnia 2017 r. na okres do 2021 r. Ponadto proces przetwarzania odpadów o kodzie 15 01 06 dokumentowały karty ewidencji odpadów o kodzie 15 01 06 i 19 12 12 za rok 2017 oraz zestawienie danych o odpadach za rok 2016. Dokumentacja ta wskazywała na fakt, że odpady o kodzie 19 12 12 nie były wytwarzane przed uruchomieniem urządzenia PRONAR MPB 14.44, lecz od stycznia 2017 r. Na podstawie ewidencji odpadów WIOŚ stwierdził, że masa odpadów o kodzie 15 01 06 poddanych przesianiu w okresie od stycznia do września 2017 r. wyniosła 3147,38 Mg, a ilość wytworzonych w tym okresie odpadów o kodzie 19 12 12 – 1597,72 Mg. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli [...], podpisanym przez skarżącą w dniu 13 października 2017 r., bez zastrzeżeń. Decyzją z dnia 20 lutego 2018 r., znak KDI.7062.62.2017.sq, WIOŚ wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł za przetwarzanie odpadów o kodzie 15 01 06 niezgodnie z posiadanym zezwoleniem udzielonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2015 r. Na skutek odwołania skarżącej, GIOŚ decyzją z dnia 7 lutego 2023 r., nr DKO-WOK.401.411.2022.ks, utrzymał w mocy decyzję WIOŚ. Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę przesłanki z art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej "u.o." lub "ustawa o odpadach") WIOŚ wymierzył adekwatną administracyjną karę pieniężną do skali stwierdzonego naruszenia, gdyż przedmiotowe naruszenie dotyczyło odpadów innych niż niebezpieczne, a także nie stwierdzono bezpośredniego negatywnego wpływu naruszenia na zdrowie i życie ludzi, a także na środowisko naturalne. W ocenie GIOŚ, nie było podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zdaniem GIOŚ w sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a., dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, gdyż to mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której przepis art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach stałby się martwy. GIOŚ wyjaśnił także, że wbrew twierdzeniom skarżącej, użycie urządzenia PRONAR MPB 14.44 powodowało zmianę kodu odpadów na kod 19 12 12, przez co przekraczało zakres "wstępnego sortowania". Pismem z dnia 21 marca 2023 r. skargę na decyzję GIOŚ z dnia 7 lutego 2023 r. do WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 189g k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do przedawnienia, alternatywnie art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 202 ustawy o odpadach, poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do przedawnienia; – art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego; – art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie; – wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji; – art. 194 § 1 pkt 4 w zw. z art. 199 u.o. poprzez ich błędne zastosowanie i wymierzenie skarżącej niewspółmiernie wysokiej kary pieniężnej, nawet gdyby organ wykazał, że doszło do naruszenia, o którym mowa w skarżonej decyzji; – art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GIOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WIOŚ, ewentualnie o uchylenie decyzji GIOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia GIOŚ oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 28 sierpnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaaprobował – dokonane w oparciu o kontrolę przeprowadzoną w dniach 29 września 2017 r. – 13 października 2017 r., z której sporządzono protokół nr [...] – ustalenia organów orzekających co do stanu faktycznego. WSA w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji przekonująco wykazały, iż przesłanki do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej kary wystąpiły. Odnosząc się do wniesionych w skardze zarzutów –Sąd I instancji – uznał, że nie podważają one w sposób skuteczny ustaleń organów administracji. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach zdaniem WSA w Warszawie jednoznacznie wskazuje, że skarżąca korzystała z przesiewacza bębnowego PRONAR 14.44. Na fakt ten wskazują nie tylko zgromadzone w czasie kontroli zeznania świadków, ale także treść wystąpienia skarżącej zawartego w piśmie z dnia 24 października 2017 r. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wynikającym z zakwestionowanych decyzji, że czynności dokonywane przez skarżąca przekraczały wstępne sortowanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach w brzmieniu z daty wydania decyzji WIOŚ. W istocie nastąpiło przekroczenie uprawnienia nadanego zezwoleniem Prezydenta Miasta K. z decyzji z dnia 29 grudnia 2015 r. Nie ma przy tym znaczenia zdaniem Sądu I instancji podnoszona przez skarżącą kwestia dotycząca charakteru urządzenia PRONAR 14.44 – czy stanowi ono urządzenie mobilne, czy też instalację w rozumieniu przepisów ustawy – istotny w sprawie był wówczas sam fakt naruszenia warunków posiadanego zezwolenia, a nie konkretny sposób, w jaki ono się dokonało. Sąd I instancji zauważył, że naruszenie posiadanego przez skarżącą zezwolenia miało charakter trwały. Skarżąca świadomie przetwarzała odpady w sposób niezgodny z treścią decyzji Prezydenta Miasta K., co zdaniem WSA w Warszawie wykluczyło uznanie naruszenia za znikome. Ponadto organy obu instancji wzięły pod uwagę, że skarżąca niezwłocznie podjęła działania mające spowodować ustanie naruszenia prawa, poprzez uzyskanie zmienionego zezwolenia, co nastąpiło w drodze decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 października 2017 r. W decyzji WIOŚ wskazano, że okoliczność ta została wzięta pod uwagę jako okoliczność łagodząca i mająca wpływ na ostateczną wysokość wymierzonej kary. Ponadto WSA w Warszawie zaznaczył, że – mając na uwadze z art. 194 ust. 5 zdanie drugie ustawy o odpadach – wymierzona kara administracyjna była usytuowana w dolnych granicach wskazanych przepisów. Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia przepisów przedawnieniowych – z uwagi na treść art. 202 ustawy o odpadach – WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że zastosowanie miał art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Fakt prowadzenia postępowania odwoławczego, w wyniku którego utrzymano w mocy zakwestionowaną decyzję, nie ma wpływu na bieg terminu przedawnienia, gdyż zdaniem WSA w Warszawie obowiązek został już skonkretyzowany wcześniej. Pismem z dnia 3 listopada 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2023 r. wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 194 § 1 pkt 4 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach poprzez ich błędne zastosowanie i wymierzenie skarżącej niewspółmiernie wysokiej kary pieniężnej, nawet gdyby (czemu skarżąca konsekwentnie zaprzecza) organ wykazał, że doszło do naruszenia, o którym mowa w skarżonej decyzji; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 189g k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do przedawnienia – ewentualnie naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 68 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 202 u.o., poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do przedawnienia; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na: a) uznaniu, że skarżąca przetwarzała odpady o kodzie 15 01 06 niezgodnie z zezwoleniem udzielonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2015 r. (tj. przy użyciu urządzenia mobilnego przesiewacza bębnowego PRONAR MPB 14.44) w okresie od stycznia 2017 r, do września 2017 r., mimo że przetwarzanie następowało przy użyciu dopuszczalnej metody ich przetwarzania poprzez sortowanie ręczne wg rodzajów na linii sortowniczej; b) nieuwzględnieniu okoliczności, że: – skarżąca zgodnie z decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r. udzieloną przez Prezydenta Miasta K. posiada pozwolenie na zbieranie odpadów o kodzie 15 01 06, przez które rozumie się także wstępne sortowanie odpadów; – skarżąca w okresie od stycznia 2017 r. do września 2017 r. posiadała zezwolenie na przetwarzanie odpadów o kodzie 15 01 06 udzielone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2015 r. określając jako dopuszczalną metodę ich przetwarzania sortowanie ręczne wg rodzajów na linii sortowniczej, co skarżąca wykonywała na swoim terenie, co potwierdzają m.in. karty ewidencji załączone do protokołu kontroli WIOŚ; – organy nie posiadają jakichkolwiek dowodów potwierdzających przetwarzanie odpadów o kodzie 15 01 06 przy użyciu mobilnego urządzenia przesiewacza bębnowego PRONAR MPB 14.44; – organy nie uwzględniły faktu, że przesiewacz bębnowy PRONAR MPB 14.44 to mobilne urządzenie do wstępnego sortowania, a nie instalacja do przetwarzania odpadów; – odpady o kodzie 15 01 06 przetwarzane były zgodnie z posiadaną decyzją oraz w odpowiednio zabezpieczonym miejscu, a odpady nie zagrażały środowisku, co stwierdziły także organy obu instancji; – skarżąca nie wykorzystywała w swojej działalności mobilnego urządzenia – przesiewacz bębnowy PRONAR MPB 14.44 – w zakresie przetwarzania odpadu o kodzie 15 01 06, a wręcz przeciwnie, co wskazały organy obu instancji, że przedmiotowego urządzenia w okresie kontroli nie było na terenie zakładu; – organy nie wykazały, by wstępne sortowanie odpadów o kodzie 15 01 06 nie spełniało definicji zbierania odpadów; c) nieodniesieniu się do wyjaśnień skarżącej prezentowanych w toku postępowania, co spowodowało ustalenie stanu faktycznego jedynie z perspektywy organu, bez wzięcia pod uwagę stanowiska skarżącej; 3) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców – poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie; 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców – polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji GDOŚ, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych wyżej; 5) art. 189d pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie tę zasadę należy zastosować co do zarzutów II.1-4; zarzut II.5 – jako że dotyczy ewentualnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – podlega ocenie jako ostatni. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Odnosząc się zatem wpierw do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut II.1) – zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. Analiza treści zarzutu, o którym mowa, wskazuje na to, że za jego pomocą skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć ustalenia faktyczne Sądu I instancji. Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że skarżąca przetwarzała odpady o kodzie 15 01 06 niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (zasadność tego stwierdzenia wymyka się spod oceny w ramach rozpoznawania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.). Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – miał na względzie okoliczności wymienione w pkt b omawianego zarzutu, w tym treść posiadanego przez skarżącą kasacyjnie zezwolenia z dnia 29 grudnia 2015 r. Sąd I instancji zważał na to, że przesiewacz PRONAR MPB 14.44 jest urządzeniem mobilnym i że nie było go na terenie zakładu podczas kontroli, a także na to, że odpady zasadniczo w sposób bezpośredni nie zagrażały środowisku. Nie można zatem powiedzieć, że Sąd I instancji nie uwzględnił tych okoliczności czy też je pominął – można natomiast powiedzieć, że Sąd I instancji odmiennie niż oczekiwała tego skarżąca kasacyjnie okoliczności te ocenił. W takiej zaś sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (zarzuty II.1 i II.3-5), zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. "Wnoszący skargę kasacyjną powinien zatem kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji, jeżeli zarzut naruszenia dotyczy tylko tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny bez powiązania z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego. Jeżeli naruszenie przepisów miałoby polegać na bezzasadnym uwzględnieniu lub oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji na skutek wadliwej kontroli przez ten sąd stosowania lub wykładni przez organ administracji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, to wówczas w zarzucie kasacyjnym należy wskazać odpowiedni przepis postępowania sądowoadministracyjnego stosowanego przez sąd administracyjny w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego stosowanymi lub wykładanymi przez organy administracji, których stosowanie lub wykładnia zostały, według skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowo skontrolowane przez sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I GSK 1817/19). Zarzuty sformułowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, o których mowa, nie spełniają powyższego wymogu i tym samym ich konstrukcja nie jest do końca prawidłowa. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżąca kasacyjnie wskazała tylko na naruszenie określonych przepisów prawa materialnego i procesowego stosowanych przez organ administracji. Mimo to rozpoznanie skargi kasacyjnej – również w tym zakresie – jest możliwe, o czym przesądza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzuty naruszenia prawa stosowanego przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy ich z zarzutami naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając również uzasadnienie skargi kasacyjnej, po części samodzielnie zrekonstruował zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji i zarzuty te rozpoznał merytorycznie (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że – w ocenie skarżącej kasacyjnie – organ naruszył przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej, a Sąd I instancji przeprowadził wadliwą kontrolę w tym zakresie i niezasadnie oddalił skargę. Przepisem, który w świetle twierdzeń skarżącej kasacyjnie jawi się jako naruszony przez Sąd I instancji, jest zatem art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak zrekonstruowane zarzuty są jednak niezasadne i z tego względu nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Gdy idzie o zarzuty II.3 i II.4, które zmierzają do zakwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych z powołaniem się na art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców – podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tych przepisów. Materiał dowodowy jest kompletny i miarodajny; obejmuje on przede wszystkim sam protokół kontroli nr [...] z dnia 13 października 2017 r., ale także protokoły przesłuchań świadków (pracowników), umowy najmu i leasingu przedmiotowego urządzenia, karty ewidencyjne odpadów. Z tego materiału dowodowego, ocenionego przez organ zgodnie z wymogami z art. 80 k.p.a. z uwzględnieniem aspektów temporalnych, jednoznacznie wynika, że skarżąca kasacyjnie przetwarzała odpady o kodzie 15 01 06 w przesiewaczu bębnowym PRONAR MPB 14.44, w wyniku czego powstawały odpady o kodzie 19 12 12. Było to niezgodne z posiadanym przez skarżącą kasacyjnie zezwoleniem, które jako instalacje przeznaczone do sortowania wskazywało linię sortowniczą oraz prasę do belowania odpadów opakowaniowych i prasę do zgniatania odpadów. Okoliczności te przesądzają o ziszczeniu się stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy sankcjonującej z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach w ówczesnym brzmieniu. Zarzuty II.3 i II.4 okazały się zatem niezasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są również zarzuty I i II.5, zrelatywizowane do wymiaru kary oraz możliwości odstąpienia od jej nałożenia, tj. zarzut naruszenia art. 189d pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. (zakwalifikowany przez skarżącą kasacyjnie jako zarzut naruszenia przepisów postępowania) oraz zarzut naruszenia art. 194 § 1 pkt 4 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach (zakwalifikowany przez skarżącą kasacyjnie jako zarzut naruszenia prawa materialnego). Organ uwzględnił określone w art. 199 ustawy o odpadach przesłanki determinujące wysokość kary i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w tej mierze – nie doszło zatem do naruszenia powołanego przepisu. Z kolei art. 189d k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. "Reguła kolizyjna wynikająca z art. 189a § 2 k.p.a. jednoznacznie wyklucza możliwość odwołania się do art. 189d k.p.a., jeżeli w tym zakresie, tj. przesłanek nałożenia kary pieniężnej, przepisy ustawy o odpadach kwestię tę uregulowały. Możliwość sięgnięcia do regulacji kodeksowej byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdy ustawa szczególna w analizowanej materii w ogóle milczała" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2026 r., III OSK 2120/24). Nie doszło też do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. "Aby można było odstąpić, w trybie art. 189f k.p.a., od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być »znikoma«, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Przesłanka »znikomości« uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien zatem ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej" (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2026 r., III OSK 2347/24). W niniejszej sprawie organ takiej oceny dokonał, a Sąd I instancji słusznie tę ocenę zaakceptował, przy czym trafnie wyeksponowane zostały okoliczności, które wykluczają możliwość uznania, że waga naruszenia jest znikoma, w tym ilość przetworzonych odpadów niezgodnie z zezwoleniem (4 745,1 Mg). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189g k.p.a. i – ewentualnie – art. 68 Ordynacji podatkowej w związku z art. 202 ustawy o odpadach, zaznaczyć trzeba, że: "Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika" (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2025 r., III OSK 1296/24). "Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji" (wyrok NSA z dnia 18 października 2024 r., III OSK 4429/21). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., III OSK 3006/23) Art. 189g k.p.a. składa się z trzech paragrafów, a art. 68 Ordynacji podatkowej z sześciu paragrafów – skarżący kasacyjnie ani w jednym, ani w drugim przypadku nie wskazał, o który paragraf idzie. Zważywszy jednak na treść zarzutu oraz jego uzasadnienie, można przyjąć, że skarżąca kasacyjnie przede wszystkim naprowadza na kwestię, czy do administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem ma odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 o.p., czy też ewentualne przedawnienie nałożenia tej kary powinno być oceniane według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 189g § 1 i art. 189h). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w szczególności w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r., III OSK 6155/21. Zgodnie z art. 202 ustawy o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Art. 68 § 1 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W myśl art. 21 § 1 pkt 1 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Art. 21 § 1 pkt 2 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. "Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o odpadach zastosowanie mają przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu. Należy jednak pamiętać, że art. 202 ustawy o odpadach odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r.). Skoro zaś w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o odpadach zastosowanie mają przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, to w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. "Wprawdzie w myśl art. 189a ust. 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (Dział IVa k.p.a.), ale stosownie do art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zatem przepisy k.p.a. stanowią jedynie uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów art. 189a i n. k.p.a. w każdym przypadku, w którym ustawodawca, w zakresie objętym powołanymi przepisami k.p.a., zdecydował się wprowadzić odrębne regulacje" (wyrok NSA z dnia 15 września 2023 r., III OSK 1856/22). Sąd I instancji prawidłowo przyjął zatem, że w niniejszej sprawie punktem odniesienia dla oceny ewentualnego przedawnienia możliwości nałożenia kary powinny być stosowane odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art. 68 § 1. Sąd I instancji prawidłowo przyjął też, że przedawnienie nie nastąpiło – i to niezależnie od tego, czy początek biegu terminu przedawnienia liczyć od czasu naruszenia (styczeń – wrzesień 2017 r.), czy też od daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary. Organ I instancji wydał decyzję w dniu 20 lutego 2018 r., a zatem tak czy inaczej przed upływem terminu trzyletniego. "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do powstania zobowiązania w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie wymiaru podatku przez organ podatkowy I instancji, bowiem z chwilą doręczenia decyzji przez ten organ zobowiązanie powstało. W takim wypadku organ odwoławczy nie kreuje zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji organu I instancji" (wyrok NSA z dnia 28 października 2025 r., III OSK 2511/22). Zarzut odnoszący się do kwestii przedawnienia jest zatem niezasadny. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.