III OSK 3316/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Medycznego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 196/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2023 r. nr BDRK.424.1.2023 w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 196/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. (dalej "skarżący") na decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego w [...] (dalej "Rektor" lub "organ") z dnia 17 stycznia 2023 roku nr BDRK.424.1.2023 w przedmiocie skreślenia z listy studentów: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego w [...] z dnia 1 grudnia 2022 r. nr DF.424.102.2022.2.SZ; 2. zasądził od Rektora na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. Rektor utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 1 grudnia 2022 r., którą w oparciu o art. 108 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 z późn. zm.) dalej "P.s.w.n.", oraz § 6 ust. 1 i § 57 ust. 2 pkt 3 w związku z § 58 ust. 7 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Medycznym w [...] (uchwała nr 13/2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r. Senatu Uniwersytetu Medycznego w [...]) - dalej "Regulamin studiów"; skreślił skarżącego z listy studentów I roku 2. semestru studiów jednolitych magisterskich prowadzonych w Uniwersytecie Medycznym w [...] na kierunku [...] z powodu nieuzyskania zaliczenia semestru w określonym terminie. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z będącymi podstawą materialnoprawną kontrolowanych decyzji przepisami art. 108 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 P.s.w.n. student może być skreślony z listy studentów w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie, zaś skreślenie z listy studentów następuje w drodze decyzji administracyjnej. Powieleniem regulacji zawartej w art. 108 ust. 2 pkt 3 P.s.w.n. jest zapis § 57 ust. 2 pkt 3 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji Regulaminu studiów. Zgodnie z § 6 ust. 1 i ust. 4 Regulaminu studiów decyzję administracyjną w sprawie skreślenia z listy studentów podejmuje Rektor lub prodziekan działający z upoważnienia Rektora. Decyzja w sprawie skreślenia z listy studentów wydawana jest w formie papierowej, wywołuje skutki od chwili jej doręczenia, które ma miejsce zgodnie z przepisami K.p.a. Od decyzji tej przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, składany w terminie 14 dni od jej doręczenia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że student jako strona postępowania administracyjnego w sprawie wymienionej w art. 108 ust. 2 P.s.w.n. jest jednocześnie uczestnikiem (destynatariuszem) zakładu administracyjnego, jakim jest uczelnia wyższa, i że przyjęcie go w poczet uczestników danej uczelni uwarunkowane jest m.in. złożeniem ślubowania, w którym kandydat na studenta przyrzeka w szczególności przestrzegać postanowień regulaminu studiów. Z tego względu podstawę prawną decyzji kierowanych do studentów stanowią nie tylko przepisy powszechnie obowiązujące, ale również wydane na podstawie delegacji ustawowych akty normatywne właściwych organów szkoły wyższej. Tym samym ocena legalności decyzji w sprawach studenckich przez sąd administracyjny musi uwzględniać nie tylko regulacje prawne rangi ustawowej, ale także postanowienia zawarte w regulaminie studiów. Regulamin ten określa organizację studiów oraz prawa i obowiązki studenta. W ocenie Sądu pierwszej instancji z przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz Regulaminu studiów wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie skreślenia z listy studiów z powodu nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie ma charakter fakultatywny i podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takich aktów jest ograniczona. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając akt o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu. Ustawodawca pozostawił decyzję w tym zakresie do uznania organom uczelni, mając na uwadze zasadę autonomii uczelni. Wskazana regulacja pozostawia decyzję o skreśleniu studenta z listy studentów, w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z przyczyn w nim wskazanych, swobodnemu uznaniu kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w szczególności po to, ażeby mógł on uwzględnić wystąpienie po stronie studenta przyczyn, które usprawiedliwiają niedopełnienie ciążących na nim obowiązków i tym samym przemawiają za odstąpieniem od skreślenia go z listy studentów. Sąd dodał, że skreślenie z listy studentów jest bardzo daleko idącą i dotkliwą sankcją. Organy uczelni obowiązane są zatem zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. szczegółowo i wnikliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe, zebrać wyczerpująco materiał dowodowy i wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że student dopuścił się naruszenia obowiązków uzasadniającego wydanie decyzji o skreśleniu z listy studentów. Organ powinien również dokładnie wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym Sąd przyjął, że stan faktyczny sprawy jest niesporny w tym zakresie, że skarżący faktycznie nie uzyskał zaliczenia z przedmiotu: [...] w dniu 24 października 2022 r. w terminie przedłużonej do 25 października 2022 r. sesji poprawkowej, co skutkowało niezaliczeniem semestru w określonym terminie. Powołując treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kwestionowane przez skarżącego decyzje zapadły w konsekwencji rozstrzygnięcia właściwego organu uczelni, który co do zasady nie podlega kognicji sądów administracyjnych, stanowiąc tzw. akt władztwa wewnętrznego uczelni dotyczący realizacji toku kształcenia, którym to aktem w kontrolowanej sprawie była decyzja Prodziekan z dnia 3 października 2022 r. o przedłużeniu skarżącemu terminu sesji poprawkowej do 25 października 2022 r. Rozstrzygnięcie to kreuje stan faktyczny sprawy, a więc de facto jego treść stanowi element materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na bazie którego organ administracji wydał kwestionowane skargą rozstrzygnięcie. Sąd stwierdził więc, że jego rolą jest ocenić, czy tak wytworzony i zgromadzony materiał dowodowy mógł stanowić podstawę wydania władczego rozstrzygnięcia wobec jednostki, tj. czy pozyskano lub wytworzono go w sposób zgodny z prawem, a jego ocena nie wykroczyła poza granicę oceny swobodnej, tj. zgodnej z art. 80 K.p.a., co prowadziłoby do arbitralności działania organu, a w konsekwencji także przekroczenia granic uznania administracyjnego, które, choć ze swej istoty zakłada pewien luz decyzyjny, to jednak nie może przeistoczyć się w dowolność. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w art. 108 ust. 2 pkt 3 przewiduje tylko "możliwość" skreślenia studenta w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Dlatego, to nie tylko fakt niezaliczenia przedmiotu musi być niewątpliwy, ale także organ powinien ustalić i rozważyć wszystkie inne okoliczności podnoszone przez studenta mogące mieć wpływ na treść decyzji, w tym także ocenić, tak jak w rozpoznawanej sprawie, obiektywną możliwość uzyskania tego zaliczenia. Zdaniem Sądu, tego w niniejszej sprawie zabrakło. Sąd pierwszej instancji podniósł, że 26 września 2022 r. skarżący złożył do Dziekana wydziału [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] w formie elektronicznej (wiadomość mailowa podpisana podpisem elektronicznym) wniosek o przedłużenie sesji egzaminacyjnej. Uczelnia wezwała skarżącego do uzupełnienia powyższego wniosku m.in. obligując do złożenia wniosku w wersji papierowej, co też skarżący uczynił w dniu 3 października 2022 r. i wniosek, ze wszystkimi tego konsekwencjami, uznano za złożony właśnie z dniem 3 października 2022 r. W tak zarysowanym stanie faktycznym, w przekonaniu organu, do wniosku skarżącego należało zastosować przepisy "nowego" Regulaminu studiów, tj. Regulaminu wprowadzonego uchwałą Senatu Uniwersytetu Medycznego w [...] nr 13/2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r. w sprawie Regulaminu studiów w Uniwersytecie Medycznym w [...] - dalej "nowy" Regulamin, gdyż uprzedni Regulamin, wprowadzony uchwałą nr 38/2021 z dnia 29 kwietnia 2021 r. Senatu Uniwersytetu Medycznego w [...] w sprawie Regulaminu studiów w Uniwersytecie Medycznym w [...] - dalej "stary Regulamin", stracił moc z dniem 30 września 2022 r. Konsekwencją powyższego było zaś wydłużenie skarżącemu sesji poprawkowej o maksymalny przewidziany w § 21 "nowego" Regulaminu studiów termin 1 miesiąca. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że złożony przez skarżącego 26 września 2022 r. wniosek o przedłużenie sesji poprawkowej stanowił wniosek związany z tokiem studiów, o którym mowa w § 6 ust. 6 pkt 3 obowiązującego w tym dniu "starego" Regulaminu studiów w Uniwersytecie Medycznym w [...] i powinien być rozpoznany na podstawie rozwiązań "starego" Regulaminu studiów (§ 65 ust. 1 i § 66 ust. 1 "nowego" Regulaminu studiów). Zdaniem Sądu nie ma racji uczelnia odwołując się do art. 63 § 1 K.p.a. i wskazując, iż złożenie podania w wersji elektronicznej wymagało złożenia go za pośrednictwem platformy e-PUAP uczelni. Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie nakazują stosowania przepisów K.p.a. do podejmowanych przez organy szkoły wyższej rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że wydając swoje rozstrzygnięcie dotyczące przedłużenia skarżącemu sesji poprawkowej, uczelnia przepisów tych nie stosowała. Skarżący mailowo został wezwany do uzupełnienia braków podania, a rozstrzygnięcie Prodziekan z dnia 3 października 2022 r. o przedłużeniu skarżącemu sesji poprawkowej stanowi jednozdaniową odręczną notatkę na podaniu studenta. Sąd wyjaśnił zatem, że rozstrzygnięcia podejmowane w związku z tokiem studiów w ramach tzw. "władztwa zakładowego" uczelni znajdują swoje oparcie w wewnątrzzakładowych źródłach prawa tj. statucie uczelni lub regulaminie studiów i nie stosuje się do nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że co innego wynika z regulaminu lub statutu. W rozstrzyganej sprawie zarówno sposób, jak i forma złożenia wniosku o wydłużenie sesji poprawkowej zostały uregulowane w przywołanych powyżej zapisach obowiązującego regulaminu i, w ocenie Sądu, skarżący zgodnie z nimi w prawidłowej formie i z zachowaniem obowiązującego go terminu złożył wniosek o przedłużenie sesji poprawkowej. Trafnie też skarżący wskazuje, że zgodnie z § 21 ust. 3 "starego" Regulaminu przysługiwała mu możliwość przedłużenia terminu sesji poprawkowej na okres nie dłuższy niż dwa miesiące od dnia jej zakończenia. Przyjmując za organem, że decyzja o wydłużeniu terminu sesji poprawkowej jest decyzją uznaniową Prodziekan i w związku z tym, udzielając skarżącemu zgody także pod rządami "starego" Regulaminu, Prodziekan mogła ją wyrazić na okres jednego miesiąca, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie dokonał jednak oceny czy przedłużenie to było wystarczające aby umożliwić stronie zaliczenie zaległych przedmiotów ([...] i [...]). Sąd zauważył, że zgodnie z zapisami "starego" jak i "nowego" Regulaminu (§19 ust. 6-7) studentowi przysługuje prawo przystąpienia do zaliczenia lub egzaminu w trzech terminach, przy czym terminy drugi i trzeci są terminami zaliczeń lub egzaminów poprawkowych. Sąd dodał, że w rozstrzyganej sprawie organ nie wyjaśnił dlaczego drugi z trzech przysługujących skarżącemu terminów egzaminu z przedmiotu [...] został przez prowadzącego przedmiot wyznaczony na dzień 24 października 2022 r. poprzedzający ostateczny termin zakończenia przedłużonej sesji poprawkowej. Powyższe de facto uniemożliwiało skorzystanie przez stronę z przysługującego mu trzeciego terminu i skutkowało brakiem zaliczenia z tego przedmiotu. Wskazane okoliczności bez wątpienia powinny być wzięte pod uwagę przy wydaniu uznaniowej decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów. W ocenie Sądu pierwszej instancji uznaniowość decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów wymaga ustalenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na konieczność uwzględnienia interesu uczelni, ale także słusznego interesu studenta. Zatem wyjaśnienia wymagała także podniesiona przez stronę okoliczność związana ze zmianą osoby prowadzącej przedmiot [...], która uniemożliwiła mu wcześniejsze podejście do egzaminu, którego termin wszak wyznacza wykładowca, nie student. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ winien zbadać czy Prodziekan należycie ustaliła czas przedłużenie sesji i czy taka decyzja była racjonalna z punktu widzenia czasu potrzebnego na uzyskanie zaliczenia przez studenta. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ nie dokonał pełnych i prawidłowych ustaleń związanych z prawidłowością przedłużenia sesji poprawkowej i możliwością uzyskania zaliczenia z przedmiotu [...] oraz nie przeprowadził i nie ocenił w sposób bezstronny wszystkich dowodów niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Brak pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, świadczy o dowolności w działaniu organu, wykraczającej poza granice dopuszczalnej swobody organu w podejmowaniu rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego. Obowiązkiem organu administracji jest zarówno wnikliwe ustalenie, jak i należyte udokumentowanie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Rektor, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone decyzje Rektora zostały wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego, a także z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, gdy tymczasem przedmiotowe rozstrzygnięcia oparto na istniejących przesłankach oraz prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który powinien mieć zastosowanie w sprawie; b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Rektor naruszył przepisy prawa, co skutkowało uwzględnieniem skargi. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie na rzecz Rektora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej Rektora z przyczyn formalnych, albowiem w doręczonej mu skardze kasacyjnej wskazano, że Rektor zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Wydziału III z dnia 17 marca 2023 r. wydany w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 846/22 - czyli wyrok nie w sprawie skarżącego, w jego sprawie wydano wyrok w dniu 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt; III SA/Łd 196/23. Na wypadek braku uwzględnienia ww. wniosku skarżący wniósł o: 2. oddalenie skargi kasacyjnej Rektora w całości; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; 4. zasądzenie od Rektora na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone decyzje Rektora zostały wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego, a także z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, gdy tymczasem przedmiotowe rozstrzygnięcia oparto na istniejących przesłankach oraz prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który powinien mieć zastosowanie w sprawie. Jak już zostało to wskazane, stosownie do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy postępowania, do których odwołuje się ten przepis, dotyczą tylko tych, które miał obowiązek stosować wojewódzki sąd administracyjny w ramach procedury sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję nie stosuje przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji, gdyż jego związanie tymi przepisami sprowadza się jedynie do dokonania oceny prawnej w zakresie prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organy administracyjne wydające w danej sprawie decyzje. Skarga kasacyjna służy kontroli zaskarżonego wyroku, a nie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, a tym samym zarzuty podnoszone w takiej skardze muszą dla swojej skuteczności wskazywać na uchybienia Sądu, a nie organów administracji (por. wyrok NSA z 11 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 1732/23, wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1769/20; wyrok NSA z 18 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1995/22). W związku z tym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie może być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ wadliwie zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed tym Sądem (przepisów procedury sądowoadministracyjnej). Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył wskazane wyżej przepisy. Przepisy te mogłyby stanowić natomiast zasadną podstawę kasacyjną, w sytuacji gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Natomiast to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł inaczej, niż oczekiwał skarżący kasacyjnie organ nie może stanowić naruszenia wskazanych przepisów. Zaznaczyć nadto należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dodać należy, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 2 P.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne niż legalność kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym. Mając powyższe na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a tym samym skarga kasacyjna podlega na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu. Jednocześnie, na mocy art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a., Sąd oddalił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, mimo że odpowiedź na skargę kasacyjną złożył z zachowaniem terminu z art. 179 P.p.s.a., gdyż skarżący sporządził to pismo osobiście i nie wykazał, aby poniósł koszty postępowania wymienione w art. 205 § 1 P.p.s.a.