III OSK 3459/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 664/21 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 grudnia 2020 r., nr 361 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 664/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G.: uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 grudnia 2020 r., nr 361 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 29 października 2020 r. nr 244/20 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z poglądem organów, że w aktualnym stanie prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po dniu 5 listopada 2018 r., zaś funkcjonariuszowi wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej przed tą datą, tj. w dniu zwolnienia ze służby. Przede wszystkim Sąd zauważył, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie. Jak bowiem stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału) uregulowań, które utraciły moc w wyniku tego wyroku. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie stwierdził, że rozstrzygając w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") orzekł jak w wyroku. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Policji, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Jednocześnie Komendant Główny Policji wniósł o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym (pytanie prawne WSA w Białymstoku – postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej P.u.s.a.) w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2, art. 77 ust. 1, art. 178 ust. 4 oraz art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez: a) bezpodstawne przyjęcie, iż sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej, wyższej wysokości niż wypłacona należy do spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, mimo że jest to roszczenie wyłącznie cywilne o zapłatę (tj. w zakresie różnicy między świadczeniem należnym a wypłaconym), które wymyka się spod kontroli sądownictwu administracyjnemu i powinno podlegać rozpoznaniu przez sąd powszechny; b) bezpodstawne przyjęcie, iż dochodzenie na drodze administracyjnoprawnej roszczenia o wyrównanie różnicy między wypłaconym ekwiwalentem a uznawanym przez stronę za należny w wyniku uznania określonej normy przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją RP może stanowić jedynie realizację dyspozycji art. 190 ust. 4 Konstytucji RP mimo oczywistego brzmienia art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.); c) bezpodstawne przyjcie, iż Komendant Główny Policji wydając decyzję w niniejszej sprawie dopuścił się "istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa", mimo iż dany organ administracji publicznej zastosował obowiązujące przepisy prawa, w tym w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który wykluczył możliwość przyznania prawa stronie świadczenia w innej wysokości niż została wypłacona, a brak było podstaw do zastosowania w sprawie z wniosku P. G. art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym po dniu 1 października 2020 r.; d) dokonanie wbrew obowiązującym w danym zakresie przepisom prawa oceny zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, w sytuacji, gdy wyłącznie art. 115a ustawy o Policji stanowił przedmiot oceny pod kątem jego zgodności z Konstytucją RP wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, a tym samym przekroczenie przez WSA w Warszawie przyznanych mu kompetencji poprzez odmowę zastosowania obowiązującego przepisu ustawy w części, który nie może być uznany za przepis, który powinien zostać zmieniony aby usunąć stan zakwestionowanej w wyniku działania Trybunału Konstytucyjnego niezgodności przepisu innej ustawy z Konstytucją RP; e) bezpodstawne przyjęcie, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przyznaje uprawnienie WSA w Warszawie do kreowania porządku prawnego w uzasadnieniu wydawanych wyroków; f) dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem materialnym i przepisami procesowymi, tj. według kryterium słuszności, a także bezpodstawne uznanie, iż wykreowanie przez WSA w Warszawie na dzień wyrokowania "stanu prawa" poprzez odmowę zastosowania obowiązującego przepisu ustawy w części - dokonanie wykładni sprzecznej z jednoznacznym brzmieniem określonej normy prawnej - może zostać uznane za dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z kryterium, określonym w art. 1 § 2 P.u.s.a.; g) bezpodstawne przyjęcie, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji RP daje uprawnienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wbrew przepisom art. 178 ust. 1 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji RP "do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności określonego przepisu" i odmowy zastosowania obowiązujących przepisów ustawy i jednocześnie nakazania organom administracji publicznej - Komendantowi Głównemu Policji działania sprzecznego z art. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez: a) jedynie wskazanie w uzasadnieniu wyroku jakie przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji, art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zostały przez Komendanta Głównego Policji naruszone, mimo że dany organ administracji publicznej przepisu art. 115a ustawy o Policji nie stosował w sprawie i niewyjaśnienie jaki wpływ stwierdzone w danym zakresie przez Sąd pierwszej instancji naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstaw prawnych wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a stanowiących podstawę do uchylenia w sprawie kwestionowanego przez P. G. rozstrzygnięcia; b) ograniczenie wskazań co do dalszego postępowania do wskazania w jaki sposób organ procedując w sprawie powinien dokonać wyliczeń do wypłaty żądanego przez stronę ekwiwalentu oraz zobowiązania Komendanta Głównego Policji do działania sprzecznego z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. i niestosowania obowiązującego w porządku prawnym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach; 3. art. 145 § pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, a także art. 7, art. 66 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także art. 1 pkt 16 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez: a) bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, co narusza wprost art. 87 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP; b) zastosowanie w sprawie art. 115a ustawy o Policji mimo, iż w sprawie organ nie stosował danej normy prawnej, a funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacone już zostały należności z tego tytułu; c) pominięcie de facto treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w części przy orzekaniu na gruncie niniejszej sprawy, który wyklucza możliwość dokonania w stanie prawnym sprawy wyliczenia i wypłaty P. G. "wyrównania" ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w innej wysokości niż to miało miejsce. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania wskazać należy, iż jest on w chwili obecnej bezprzedmiotowy, gdyż Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt P 7/21, umorzył postępowanie stwierdzając, że sąd pytający skutecznie wycofał wniesione pytanie prawne z zachowaniem wynikających z ustawy warunków. W odniesieniu do zarzutu braku właściwości sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, wskazać należy, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich należy ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r., II SA 2591/01 inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości okoliczność, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa wypłaty takiego świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że roszczenie o wypłatę ekwiwalentu za urlop ma charakter roszczenia cywilnego, niepodlegającego kognicji sądów administracyjnych. Tym bardziej, że organ sam wydał w sprawie decyzję administracyjną przyjmując, iż roszczenie o ponowne przeliczenie wypłaconego ekwiwalentu ma charakter publicznoprawny. Dokonując analizy treści i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest określenie możliwości ustalenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza Policji na podstawie przepisów art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 115a ustawy o Policji w kontekście skutków prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Tak określony przedmiot zaskarżenia umożliwia łączne zbadanie zarzutów naruszenia prawa materialnego skargi kasacyjnej. Dla porządku należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nakazuje przyjąć, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a tym samym nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Do takiego wniosku uprawnia analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przytaczając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 wskazać należy, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Trybunał w motywach swojego wyroku z dnia 30 października 2018 r. stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do wniosku, iż nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 tej ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji. Dlatego też brak było podstaw, aby skutecznie zakwestionować zaskarżony wyrok w zakresie naruszenia art. 115a ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Przesądziło to o bezzasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej skierowanych przeciwko stanowisku Sądu pierwszej instancji. Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji. Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając iż zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.