III OSK 3665/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 293/20 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 listopada 2018 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 293/20 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 listopada 2018 r. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 19 listopada 2018 r., skarżący powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Pismem z 11 marca 2019 r. organ poinformował skarżącego o istniejącym stanie prawnym stanowiącym czasową przeszkodę w realizacji jego wniosku. W uzasadnieniu wskazano, iż od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 30 października 2018 r. Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt k.7/15 tj. 6 listopada 2018 r. - wobec wyeliminowania z systemu prawnego części normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - powstała luka prawna, która uniemożliwia ustalenie wysokości, należnego policjantowi zwalnianemu ze służby, ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Skarżący zwrócił się z ponagleniem do Komendanta Głównego Policji w dniu 30 marca 2019 r. żądając rozpoznania złożonego wniosku. W piśmie wskazano, że odpowiedź organu wydana została w nieprawidłowej formie, a zatem do dnia złożenia ponaglenia organ dalej nie załatwił sprawy. W odpowiedzi organ stwierdził, że brak jest podstaw do tego, aby wszczynać postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o odmowie wypłaty wnioskowanego ekwiwalentu albo naliczenia i wypłaty świadczenia w drodze czynności materialno-technicznej. W tych okolicznościach 4 maja 2020 r. skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie żądając zobowiązania Komendanta Głównego Policji do załatwienia jego wniosku z 19 listopada 2018 r. i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w dniu 11 marca 2019 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w której uznał, że nie jest możliwe jego merytoryczne rozpoznanie ze względu na lukę prawną, która powstała przez stwierdzenie niekonstytucyjności części art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Organ podkreślił, że zgodnie z zasadą legalizmu jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, w związku z czym nie może podejmować czynności w oparciu wyłącznie o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, samodzielnie zastępując władzę ustawodawczą i ustalić wysokość mnożnika przysługującego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Zaznaczone zostało, że sprawa z wniosku skarżącego jest w toku, a organ mając na uwadze jego żądania, oczekuje na wydanie stosownych przepisów warunkujących możliwość rozpatrzenia wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd I instancji wskazał, że w kwestii odmowy wypłaty dodatkowego świadczenia za niewykorzystany urlop organ - zgodnie z zasadą określoną art. 104 § 1 k.p.a. - powinien orzec w drodze decyzji. O ile bowiem regulujący dane kwestie akt - ustawa o Policji - nie zawiera innych zasad szczegółowych, do załatwienia spraw administracyjnych stosuje się reguły ogólne określone Kodeksem, zgodnie z zasadą wyrażoną w jego art. 1 pkt 1. Nieistotne jest czy - w tym przypadku wobec skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego - żądania wnioskodawcy mogły być zrealizowane czy nie, natomiast organ po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego był zobligowany do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Poprzez jego brak organ zamknął skarżącemu możliwość rzeczywistej kontroli zasadności jego roszczeń. Podkreślono również, że zgodnie z orzecznictwem luka w danej regulacji, w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, nie może stanowić przesłanki negatywnej dla rozpatrzenia żądania. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ nie dążył swoim działaniem do uniemożliwienia skarżącemu skorzystania z uprawnień. Skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm., dalej zwaną "P.p.s.a.") w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku - podczas gdy z przyczyn niezależnych od organu, sprawa nie została rozpatrzona, o czym informowano skarżącego, a zatem organ nie dopuścił się i nie pozostaje w bezczynności; 2) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. poprzez błędnie przyjęcie, iż organ był "zobowiązany wydać stosowne rozstrzygnięcie, co do meritum" podczas gdy brak było podstawy prawnej do działania przez organ, który zobowiązany jest do przestrzegania zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z póżn. zm.), art. 6 k.p.a. i działania w granicach i na podstawie obowiązującego prawa; 3) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm., dalej zwaną: P.u.s.a.) poprzez zaniechanie lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu polegającą na nieuwzględnieniu w procesie orzekania konstytucyjnych zasad praworządności, trójpodziału władzy oraz ustawowych zasad dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, które to zaniechanie skutkowało błędnym uznaniem, że organ powinien był orzec w drodze decyzji - podczas gdy organ zachowując ww. zasady prawidłowo informował stronę o istniejącej, niezależnej od organu przyczynie uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy, a Sąd będący sądem prawa powinien to dostrzec i uwzględnić w zaskarżonym wyroku. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ zażądał także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Zastępca Przewodniczącej Wydziału III zarządzeniem z 4 stycznia 2023 r. wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 104 k.p.a. należy uznać, że są one niezasadne. W przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie czy organ był zobowiązany do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z 19 listopada 2018 r. i w jakiej formie powinien to uczynić, mimo braków w regulacji art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161) spowodowanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z zakwestionowanym przez TK brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W orzeczeniu z 30 października 2018 r. uznano, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297). Wskazać też należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wskazany wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. Trzeba zatem stwierdzić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie doprowadził do zakwestionowania konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawa do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują jedynie ok. 73% dziennego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Oznacza to, że skarżący mógł złożyć wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania, mimo braku istnienia wprost określonego ułamka. Ponadto należy zauważyć sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, został wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy i wprowadzenia odpowiednich regulacji na poziomie ustawowym, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13). Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można było wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie NSA m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, iż wniosek skarżącego nie został merytorycznie rozpoznany z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie nie budzi również wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11; 15 kwietni 2014 r., I OSK 542/13). Zatem w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 19 listopada 2018 r. organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę) albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że wniosek jest bezzasadny). Skierowanie do wnioskodawcy pisma o charakterze informacyjnym, że na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji a świadczeniem na nowo naliczonym, nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego wniosku. Organ nie odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu, a jedynie błędnie poinformował, że brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu. Nie można zgodzić się również z zarzutem skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez zaniechanie lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu polegającej na nieuwzględnieniu w procesie orzekania konstytucyjnych zasad praworządności, trójpodziału władzy oraz ustawowych zasad dotyczących gospodarowania środkami publicznymi. Jak już zauważono wcześniej podstawa prawna do działania w sprawie z wniosku skarżącego wynikała z art. 115a ustawy o Policji i pozostała cały czas aktualna, również po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny częściowej niekonstytucyjności przepisu. Tym samym organ administracji miał obowiązek podjęcia odpowiednich działań wskutek wniosku skarżącego. Rzeczywiście na moment złożenia wniosku brak było regulacji prawnej, która określałaby sposób obliczania świadczenia (wskazywała ułamek), jednakże w braku takowej regulacji organ powinien w oparciu o interpretację przepisu zawartą w wyroku TK wydać orzeczenie w sprawie. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami organu, iż w przypadku wypłacenia świadczenia doszłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad praworządności lub trójpodziału władzy, bowiem rozstrzygnięcie organu znajdowałoby oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który zgodnie z art. 190 Konstytucji RP ma moc powszechnie obowiązującą. W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że opieszałość ustawodawcy w aktualizacji treści ustawy o Policji nie zniweczyła kompetencji organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Skoro zaś organ do dnia wyrokowania nie odniósł się do wniosku skarżącego z 19 listopada 2018 r. w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź nie dokonał czynności wypłaty), to pozostawał w bezczynności. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.