III OSK 400/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 747/24 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 24 lipca 2024 r. nr 47 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 747/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 24 lipca 2024 r. nr 47 (dalej jako "organ" lub "organ II instancji") w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie powierzenia obowiązków służbowych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienia oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Rozkazem personalnym Nr 406/2024 z 10 czerwca 2024 r., Komendant Miejski Policji w Olsztynie, powierzył skarżącemu, na okres od 11 czerwca 2024 r. do 15 września 2024 r., pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Referenta [...] KMP w Olsztynie – bez zmiany dotychczasowych składników uposażenia. W dniu 11 czerwca 2024 r., skarżący złożył raport – odwołanie od decyzji przełożonego z dnia 10 czerwca 2024 r., wskazując, że powierzenie, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r. poz. 145), może mieć charakter jedynie czasowy. Przedmiotowe powierzenie było zaś ponowne i z dniem 31 maja 2024 r. nastąpiło przekroczenie reżimu czasowego 12 miesięcy. Postanowieniem Nr 47 z 24 lipca 2024 r., Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkazem personalnym nr 464/23 z dnia 1 czerwca 2023 r., Komendant Miejski Policji w Olsztynie, z dniem 2 czerwca 2023 r. powierzył skarżącemu – specjaliście [...] KMP w Olsztynie - pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta [...] KMP w Olsztynie, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego. Następnie, zastępca naczelnika Wydziału dw. z Przestępczością Gospodarczą KMP w Olsztynie wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Olsztynie z wnioskiem personalnym o mianowanie strony na stanowisko specjalisty w [...] KMP w Olsztynie. Komendant Miejski Policji wydał rozkaz personalny nr 767/2023 z dnia 31 października 2023 r., którym zwolnił skarżącego z dotychczasowego stanowiska służbowego z dniem 31 października 2023 r. i z dniem 1 listopada 2023 r. mianował na stanowisko specjalisty w [...] KMP w Olsztynie, bez zmiany dotychczasowych składników uposażenia, z jednoczesnym podtrzymaniem powierzenia obowiązków służbowych na stanowisku Referenta [...] KMP w Olsztynie. W dalszej kolejności, zastępca naczelnika Wydziału dw. z Przestępczością Gospodarczą KMP w Olsztynie, wystąpił z wnioskiem personalnym o powierzenie skarżącemu obowiązków służbowych na stanowisku referenta [...] KMP w Olsztynie w okresie od 11 czerwca 2024 r. do 15 września 2024 r., z uwagi na konieczność zapewnienia właściwego funkcjonowania nadzorowanej komórki organizacyjnej Policji. Komendant Miejski Policji w Olsztynie uwzględnił powyższy wniosek, co zostało rozstrzygnięte zaskarżonym rozkazem personalnym. Niniejszy rozkaz personalny został wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji. Organ stwierdził, że powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku, wydane na podstawie powołanego wyżej przepisu, służy czasowej zmianie stanowiska służbowego policjanta, ze względu na konieczność zapewnienia przez Policję nieprzerwanej służby społeczeństwu, ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten pełni rolę gwarancyjną względem społeczeństwa i jednostki. Organ uznał, że powierzenie policjantowi obowiązków służbowych na danym stanowisku i zwalnianie go z tychże obowiązków jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Możliwość powierzania policjantowi, na podstawie art. 37 ustawy o Policji, obowiązków na innym stanowisku bez jego zgody jest bowiem pewnym wyrazem jego dyspozycyjności, natomiast granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji i akty wykonawcze. Komendant Wojewódzki podkreślił też, że w policyjnej ustawie pragmatycznej albo w aktach wykonawczych wyraźnie wskazano te rozstrzygnięcia, od których przysługuje policjantowi odwołanie. Treść art. 37 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobach odwołania. Wyjaśnił także, że nie jest istotne, czy zadysponowanie policjantem w dwunastomiesięcznym okresie nastąpiło w drodze jednorazowego czy wielokrotnego wydawania rozkazu. Po upływie 12 miesięcy, na podstawie art. 37 nie jest bowiem dopuszczalne kontynuowanie powierzenia innych obowiązków. W takim przypadku przełożony powinien przenieść policjanta na inne stanowisko służbowe w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Organ przypomniał, że skarżący pełnił obowiązki służbowe na stanowisku referenta [...] KMP w Olsztynie od 2 czerwca 2023 r. do 1 czerwca 2024 r., a zatem nie został przekroczony dwunastomiesięczny okres powierzenia ww. obowiązków służbowych. Następnie, od dnia 2 czerwca 2024 r. policjant realizował zadania służbowe na stanowisku mianowania, tj. na stanowisku specjalisty w [...] KMP w Olsztynie. Ze względu na problemy kadrowe, Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym nr 406/2024 z 10 czerwca 2024 r., powierzył stronie obowiązki służbowe na stanowisku referenta [...] KMP w Olsztynie w okresie od 11 czerwca 2024 r. do 15 września 2024 r. Powyższe powierzenie obowiązków służbowych nie jest zatem kontynuacją z uwagi na brak ciągłości powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku. Ponadto wskazał, że skarżący przebywał na licznych zwolnieniach lekarskich, łącznie 138 dni. Również i ta absencja mogła pośrednio przyczynić się do ponownego powierzenia obowiązków służbowych na stanowisku referenta [...] KMP w Olsztynie. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że Komendant Miejski, wydając rozkaz personalny nr 406/2024 z 10 czerwca 2024 r., właściwie pouczył stronę, że od przedmiotowej decyzji odwołanie nie przysługuje. Bezzasadny był zatem zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 37 ustawy o Policji, a odwołanie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Skarżący powyższe postanowienie uczynił przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Olsztynie. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r. poz. 145) - policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie przyjmuje prawnej formy decyzji administracyjnej. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Natomiast w przypadku przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe sytuacja jest odmienna. Jak wynika bowiem z treści art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w sprawie o takim przedmiocie istnieje już obowiązek wydawania decyzji administracyjnych, obok spraw w przedmiocie mianowania i zwalniania ze stanowiska. Powyższe rozstrzygnięcia zmieniają trwale status policjanta, wynikający z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe, co uzasadnia zastosowanie formy decyzji administracyjnej, celem zagwarantowania policjantowi możliwości ochrony swoich interesów. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia, WSA w Olsztynie uznał jednak, że - wbrew stanowisku organu II instancji oraz powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej w postaci przepisu art. 37 ustawy o Policji - rozkaz personalny dotyczył w istocie przeniesienia na inne stanowisko. Za przyjęciem takiej oceny przemawiał, zdaniem Sądu, między innymi fakt, że organ powierzył wcześniej skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości - referenta [...] KMP. Łączny okres pełnienia obowiązków służbowych przez skarżącego na tym stanowisku wynosił 12 miesięcy – od dnia 2 czerwca 2023 r. do dnia 1 czerwca 2024 r. Wynosił więc tyle, ile przewiduje art. 37 ustawy o Policji. Natomiast kolejne powierzenie na to stanowisko nastąpiło z dniem 10 czerwca 2024 r. Powierzenie ww. stanowiska na okres od 10 czerwca 2024 r. nie mogło oznaczać, że było to nowe powierzenie, a de facto było to przedłużenie dotychczasowego powierzenia, co było niezgodne z art. 37 ustawy o Policji i stanowiło obejście prawa. To z kolei, według Sądu I instancji oznaczało, że okoliczności powyższe wskazywały, że rozstrzygnięcia organów przyjęły postać decyzji administracyjnej o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe. O ile więc powierzenie policjantowi na warunkach określonych w art. 37 ustawy o Policji obowiązków na danym stanowisku jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym z zakresu sfery dyspozycyjności policjanta wobec jego władzy służbowej, to, jak podkreślił Sąd I instancji, należało mieć na uwadze, że może mieć ono tylko i wyłącznie charakter czasowy. Jednakże okoliczności rozpoznanej sprawy wskazywały, że takiego charakteru nie miał rozkaz personalny z 10 czerwca 2024 r. jako wydany już po upływie okresu 12 miesięcy. Wobec czego nie można było przyjąć, że jego podstawę stanowił art. 37 ustawy o Policji. Z powyższych względów WSA w Olsztynie uznał, że w sprawie nie występowały podstawy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego. Organ zaskarżył wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie powinien on mieć zastosowanie podczas, gdy przyjęta przez Sąd podstawa prawna rozstrzygnięcia nie ma związku z prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, gdyż po przerwie nastąpiło kolejne powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku, tym samym powinien mieć zastosowanie art. 37 ustawy o Policji i stronie nie przysługuje odwołanie od rozkazu personalnego; II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ustawy o Policji i uznanie, że bezwzględną granicą temporalną dyspozycyjności jest okres 12 miesięcy i nie jest istotne, czy zadysponowanie policjantem, w tym okresie nastąpiło w drodze jednorazowego czy wielokrotnego wydania rozkazu, podczas gdy z prawidłowej art. 37 ustawy o Policji wynika, że policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy i w przypadku kiedy nastąpiła przerwa pomiędzy powierzeniami obowiązków, zgodne z ww. przepisem jest powierzenie obowiązków na kolejny okres 12 miesięcy, gdyż ustawodawca nie ograniczył okresu powierzenia do okresu całej służby; III. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie rozpoznania odwołania merytorycznie, gdyż wskazano, że bezwzględną granicą temporalną dyspozycyjności jest okres 12 miesięcy, że po upływie okresu powierzenia obowiązków skarżący realizował zadanie służbowe na stanowisku mianowania, a wykładnia i zalecenia Sądu I instancji wskazują, że praktycznie w okresie całej służby może nastąpić powierzenie obowiązków, a na powyższe nie została wskazana podstawa prawna w ustawie o Policji, tym samym powinien mieć zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i skarga powinna zostać oddalona, tym samym ma istotny wpływ ma wynik postępowania; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ustawy o Policji oraz art. 127 § 1 w zw. art. 134 k.p.a., poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a mianowicie tym, że przedmiotem oceny stanu faktycznego powinien zostać uwzględniony fakt, że po upływie okresu powierzenia obowiązków z dniem 1 czerwca 2024 r, skarżący w okresie od 1 do 9 czerwca 2024 r. realizował zadanie służbowe na stanowisku mianowania, natomiast w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego po zaistniałej przerwie w okresie dyspozycji nie można kolejny raz zastosować powierzenia obowiązków na innym stanowisku, ograniczając się do stwierdzenia, że jedynie w danym okresie 12 miesięcy można wielokrotnie powierzyć obowiązki, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości, co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych, a powyższe naruszenie przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd dokonał błędnej subsumcji i wadliwie uznał, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, tym samym możliwe jest odwołanie od rozkazu w przypadku jej niedopuszczalności. Na powyższą skargę kasacyjną odpowiedź wniósł skarżący – reprezentowany przez radcę prawnego. WSA w Olsztynie zwrócił powyższe pismo procesowe pełnomocnikowi skarżącego na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a pozostałe strony nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przepisom postępowania, który sprowadza się do podnoszonego naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 32 ustawy o Policji oraz art. 127 § 1 w zw. art. 134 k.p.a., poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich istotnych okoliczności poniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, bowiem zastosował się do dyspozycji tego przepisu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, co wynika z przytoczonej wyżej argumentacji Sądu I instancji, a więc umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Z treści uzasadnienia wynika ponad wszelką wątpliwość, że nie było podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. zarówno z przyczyn leżących w prawie materialnym i w konsekwencji prawie procesowym w podjętym rozstrzygnięciu organu odwoławczego oraz wskazania co do dalszego postępowania. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze samo w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ustawy o Policji oraz art. 127 § 1 w zw. art. 134 k.p.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do rozpoznania drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanego jako naruszenie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie rozpoznania odwołania merytorycznie, w sytuacji gdy zastosowanie winien znaleźć przepis art. 151 p.p.s.a. ponieważ skarga powinna zostać oddalona, to w pierwszej kolejności należy odnieść się do konstrukcji tego zarzutu. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147 § 1 czy art. 149 § 1 mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a czy art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1701/14; z dnia 9 lutego 2021 r.; sygn. akt II GSK 811/19; z dnia 17 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 4281/17 oraz z dnia 16 stycznia 2026 r.; sygn. akt III OSK 670/23). Przepisy te wzajemnie się też wykluczają, gdyż pierwszy z nich dotyczy uchylenia zaskarżonego aktu a drugi oddalenia skargi. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji można mu zarzucić naruszenie art. 151 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z kwestionowanego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to nie można zarzucić uwzględniającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego unormowania, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. Przy czym w rozpoznanej sprawie WSA w Olsztynie nie zastosował art. 151 p.p.s.a., a zatem nie mógł go też naruszyć. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględniania skargi sąd uchyla zaskarżony akt. Okoliczność uwzględnienia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Podobnie bowiem, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., również przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi – co już zostało wskazane – jedynie o wyniku kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Wobec tego prawidłowe postawienie zarzutu naruszenia ww. przepisów wymaga powiązania ich ze wskazaniem innego jeszcze naruszenia prawa – czego skarżący kasacyjnie nie zrobił, to znaczy nie powiązał przepisu wynikowego z naruszeniem szeregu przepisów procesowych i prawa materialnego, które zostały naruszone w toku postępowania przed organem administracji. Tak więc i ten zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny. Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej jako naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie powinien on mieć zastosowanie podczas, gdy doszło do naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ustawy o Policji i uznanie, że bezwzględną granicą temporalną dyspozycyjności jest okres 12 miesięcy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do konstrukcji tych zarzutów. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów prawa materialnego będących podstawa orzekania w postępowaniu administracyjnym. Sąd dokonuje jedynie kontroli właściwego, bądź nie zastosowania prawa materialnego przez organy, które powołane w formie zarzutu w skardze kasacyjnej winny być powiązane ze stosownymi przepisami ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, takiego powiązania skarżący kasacyjnie nie dokonał. Już z tego powodu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12,; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11,). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11,; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11,). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11,). Zarzuty skargi kasacyjnej nie pozostawiają wątpliwości, że jest to próba wzruszenia ustalonego stanu faktycznego sprawy przez wykazanie w ten sposób błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i wadliwego ich zastosowania przez błędną subsumpcję ustalonych faktów. Głównym argumentem ma tu być twierdzenie skarżącego kasacyjnie jakoby przerwa dziewięciu dni między powierzeniem ostatniego rocznego ( 12 miesięcznego ) okresu powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku referenta [...] KMP w Olsztynie jest wystarczająca do ponownego powierzenia takiego samego pełnienia obowiązków na tym samym stanowisku, gdyż właśnie nastąpiła przerwa. Przepis art. 37 ustawy o policji zawiera jedynie określenie maksymalnego okresu na jaki takie obowiązki mogą być powierzone i nie może on przekraczać 12 miesięcy, choć jest możliwe kilkukrotne powierzanie tych obowiązków, a wiec wydanie kilku rozkazów personalnych. Jednak przyjęcie wykładni zaproponowanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie, że przerwa po zakończeniu 12 miesięcznego okresu wypełnionego wykonywaniem obowiązków powierzonych na podstawie art. 37 ustawy o policji daje podstawę po przerwie, w tym wypadku 9 dni na kolejne wydanie takiego samego rozkazu personalnego stanowiłoby naruszenie prawa. W takiej sytuacji winno mieć zastosowanie uregulowanie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. W przypadku przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe sytuacja jest odmienna, jak wynika bowiem z treści art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w sprawie o takim przedmiocie istnieje już obowiązek wydawania decyzji administracyjnych, obok spraw w przedmiocie mianowania i zwalniania ze stanowiska. Powyższe rozstrzygnięcia zmieniają trwale status policjanta, wynikający z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe, co uzasadnia zastosowanie formy decyzji administracyjnej, celem zagwarantowania policjantowi możliwości ochrony swoich interesów. Inna wykładnia tych przepisów dawałaby przełożonemu nieograniczone niczym uprawnienie do korzystania z art. 37 ustawy o policji. W tym zakresie, nie pozostawia też wątpliwości utrwalone orzecznictwo NSA. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 402/21, Sąd ten stwierdził: "Powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku wydane na podstawie art. 37 ustawy o Policji służy czasowej zmianie stanowiska służbowego policjanta ze względu na konieczność zapewnienia przez Policję nieprzerwanej służby społeczeństwu, ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym ujęciu przepis ten pełni rolę gwarancyjną względem społeczeństwa i jednostki. Możliwość powierzania policjantowi na podstawie art. 37 ustawy o Policji pełnienia obowiązków na innym stanowisku bez jego zgody, jest prawnym wyrazem jego dyspozycyjności. Zakreślenie granic władczego i jednostronnego kształtowania istotnych elementów jego stosunku służbowego czyni z art. 37 ustawy o Policji przepis typu gwarancyjnego również względem policjanta. Funkcję gwarancyjną spełnia określenie okresu powierzenia obowiązków na innym stanowisku oraz konieczność zapewnienia pełnienia służby w tej samej miejscowości. Bezwzględną granicą temporalną dyspozycyjności policjanta jest okres 12 miesięcy. Nie jest istotne, czy zadysponowanie policjantem w tym okresie nastąpiło w drodze jednorazowego, czy wielokrotnego wydania rozkazu. Po upływie okresu 12 miesięcy nie jest dopuszczalne na podstawie art. 37 ustawy o Policji kontynuowanie powierzenia innych obowiązków". Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I Instancji, którego rozstrzygniecie w konsekwencji zakwestionowało możliwość zastosowania w ustalonym stanie faktycznym sprawy art. 134 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia w zaskarżonym do WSA postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie. Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.