III OSK 4104/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 187/20 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. nr SKO.OŚ/4170/48/2019 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 187/20 oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: SKO.OŚ/4170/48/ 2019 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 8 października 2019 r. znak: WOŚ. 6220.38.2018.AK ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie, przebudowie istniejącego budynku dworca PKS o budynek usługowo-handlowy, stację paliw, budowę nowego zjazdu/wyjazdu, przebudowę istniejącego zjazdu/wyjazdu wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] obręb [...] w [...]". A.M. zaskarżył tę decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części dotyczącej pkt 3.19, w której na wnioskodawcę nałożono obowiązek wykonania hydrologicznego otworu kontrolnego (piezometr P-l) oraz prowadzenia za jego pomocą lokalnego monitoringu wód podziemnych z częstotliwością i w zakresie określonym jak w dokumentacji geologicznej oraz w części dotyczącej pkt 3.20, w której na wnioskodawcę nałożono obowiązek polegający na konieczności uzbrojenia terenu w system retencyjny o pojemności min. 150 m3, umożliwiający retencjonowanie wód opadowych i roztopowych przed wprowadzeniem ich do sieci kanalizacji ogólnospławnej. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: SKO.OŚ/4170/48/2019: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na stronę obowiązku w pkt 3.20, polegającego na konieczności uzbrojenia terenu w system retencyjny o pojemności min. 50 m3, umożliwiający retencjonowanie wód opadowych i roztopowych przed wprowadzeniem ich do sieci kanalizacji ogólnospławnej i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji; 2) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 2 ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Aktualnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), jednak zgodnie z jego § 4, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1 b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc w niniejszej sprawie nadal stosować należy przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. (dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Organ odwoławczy wskazał, iż przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia, jako instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego. Kolegium podkreśliło, że w zakresie pkt 3.20 zaskarżonej decyzji należy przyznać rację stronie, bowiem określony w nim obowiązek został nałożony bez szerszego uzasadnienia. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska strony w zakresie obowiązku, o którym mowa w pkt 3.19 zaskarżonej decyzji. Uzasadnieniem dla tego obowiązku jest fakt, że przedmiotem inwestycji jest nie tylko budowa stacji paliw, ale również rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku dworca PKS o budynek usługowo-handlowy, stację paliw, budowa nowego zjazdu/wyjazdu, przebudowa istniejącego zjazdu/wyjazdu wraz z infrastrukturą techniczną. Zatem zanieczyszczenia wód podziemnych mogą pochodzić nie tylko z podziemnych zbiorników, ale również z pozostałych elementów inwestycji, w szczególności z utwardzonych placów oraz przebudowanych lub wybudowanych zjazdów i wyjazdów. Słusznie zauważył odwołujący, iż: "powszechnym rozwiązaniem przy budowie stacji paliw jest obecnie stosowanie zbiorników dwupłaszczowych, wyposażonych w system monitorowania ich szczelności. W przypadku spadku ciśnienia pomiędzy płaszczami wodnymi zbiornika, np. gdy nastąpi rozszczelnienie, uruchomiony zostaje alarm informujący pracowników stacji paliw o możliwości ewentualnego wycieku. Zastosowanie takiego rozwiązania pozwala na szybszą reakcję w przypadku ewentualnego wycieku, niż obowiązek monitorowania wód podziemnych za pomocą piezometrów w rocznych czy dwuletnich odstępach czasu". Powyższą decyzję Kolegium, w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji co do obowiązku nałożonego w pkt 3.19, A.M. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz art. 84 ustawy, poprzez zaniechanie uzasadnienia przez organ podstawy prawnej i faktycznej konieczności prowadzenia lokalnego monitoringu wód podziemnych dla zamierzonej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawą nałożenia kwestionowanego obowiązku jest art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, w myśl którego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym. Według przedłożonego raportu (str. 27-28), w ramach opracowania dokumentacji geologicznej dla inwestycji mogącej zanieczyścić wody podziemne, we wrześniu 2018 r. pobrano próbki wód podziemnych z otworu O-7 i stwierdzono, że stan tych wód jest zły. Tym samym zły stan wód podziemnych stwierdzono już przed realizacją stacji paliw, w sytuacji, gdy na terenie planowanej inwestycji funkcjonuje tylko nierozbudowany jeszcze dworzec PKS. Zarzuty skarżącego zmierzają do wykazania, że skoro instalacja stacji paliw wyposażona będzie w nowoczesne rozwiązania, tj. dwupłaszczowy zbiornik z systemem monitorowania szczelności, to brak jest konieczności dodatkowego monitorowania stanu wód podziemnych. Tymczasem przypomnieć należy, że obecnie zaskarżona częściowo decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, została wydana w związku z planowaną realizacją inwestycji polegającej nie tylko na budowie stacji paliw, ale między innymi także na rozbudowie i przebudowie już istniejącego dworca PKS, który – jak wykazały przywołane wyżej badania – już przed realizacją inwestycji niekorzystnie wpływał na stan chemiczny wód podziemnych. Rację ma zatem organ, że zanieczyszczenia mogą pochodzić nie tyle ze stacji paliw (albo przynajmniej nie tylko), ale również z faktu funkcjonowania rozbudowanego dworca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.M. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazany przepis jest podstawą nałożenia na stronę obowiązku monitorowania wód podziemnych; 2) przepisów postępowania, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na stronę obowiązku nieznanego ustawie, polegającego na zobowiązaniu skarżącego do wykonania hydrologicznego otworu kontrolnego (piezometr P-1) oraz prowadzenia za jego pomocą lokalnego monitoringu wód podziemnych (pkt 3.19 decyzji), podczas gdy z przepisów nie wynika możliwość nałożenia takiego obowiązku, czego nie wskazał również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; 3) przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie granic uznania administracyjnego, polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku przy braku rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy zindywidualizowanymi przesłankami oraz nieuwzględnienie słusznego interesu w wydaniu decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, a tym samym bezzasadne nałożenie na stronę obowiązków wiążących się z ponoszeniem nadmiernych kosztów. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie dotyczy legalności nałożenia obowiązku, o którym mowa w punkcie 3.19 decyzji środowiskowej, to jest wykonania piezometru w celu monitorowania wód podziemnych na obszarze planowanej inwestycji. Według art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa: wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, 23, 26, 27 i 29. Postanowienia decyzji środowiskowej, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, muszą znajdować swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Organy administracji publicznej, określając sytuację prawną jednostki w drodze władczego aktu administracyjnego – decyzji administracyjnej, muszą działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdeterminowanie sytuacji prawnej podmiotu administrowanego na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego ma swoje umocowanie w konstytucyjnych i kodeksowych zasadach demokratycznego państwa prawa legalizmu i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP; art. 6 i art. 7 k.p.a.). Ustanowienie obowiązku, o którym mowa w punkcie 3.19 decyzji organu pierwszej instancji, wymagało zatem wykazania, że formułując ten obowiązek organ działał na podstawie i w granicach prawa. Wymagania dotyczące ochrony środowiska, zawarte w decyzji środowiskowej, muszą mieć swoje odzwierciedlenie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i być poparte przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie, wykazującym zasadność ich zastosowania. Jak wynika z § 97 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.), obowiązującego w dacie orzekania organów, stacje paliw płynnych powinny być wyposażone w instalacje kanalizacyjne i inne urządzenia zabezpieczające przed przenikaniem produktów naftowych do gruntu, wód powierzchniowych i gruntowych. Piezometr w literaturze fachowej definiowany jest jako urządzenie służące do pomiaru wysokości ciśnienia piezometrycznego w określonym punkcie warstwy wodonośnej, a także służące do monitoringu jakości wody. Jak wynika z dołączonej do akt postępowania administracyjnego dokumentacji, intencją, która legła u podstaw sformułowania obowiązku wykonania piezometru jest monitorowanie jakości wody. Zgodnie z w/w § 97 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., stacje paliw powinny być wyposażone, między innymi, w inne urządzenia zabezpieczające przed przenikaniem produktów naftowych do gruntu, wód powierzchniowych i gruntowych. W świetle przytoczonych definicji uznać należało, że piezometr jest innym urządzeniem, w rozumieniu powołanego rozporządzenia, zabezpieczającym przez przenikaniem produktów naftowych do wód, gdyż urządzenie to ma monitorować jakość wody. Nałożenie tego rodzaju obowiązku znajdowało zatem podstawę prawną w przepisach powszechnie obowiązujących. Ponadto zauważyć należy, iż w wydanych w tej sprawie decyzjach uzasadniono potrzebę zastosowania owego urządzenia. Wskazano bowiem, że na planowaną inwestycję składa się nie tylko budowa stacji paliw, ale i rozbudowa dworca. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.