III OSK 45/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 674/24 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 23 lutego 2024 r., nr 87 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 września 2024 r., II SA/Wa 674/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 23 lutego 2024 r. nr 87 w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 23 lutego 2024 r. Komendant Stołeczny Policji (dalej także "KSP") utrzymał w mocy wydany wobec skarżącego rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej także "KRP") z 4 stycznia 2024 r., nr 6, o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2024 r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu stwierdził, że KRP wydał ww. rozkaz personalny na wniosek Naczelnika Wydziału Wywiadowczo - Patrolowego Komendy Rejonowej Policji [...], powołując się na art. 41 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023r., poz. 171 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"). KRP wskazał, że skarżący po przyjęciu [...] maja 2023 r. do służby w Policji dwukrotnie kierowany był do odbycia szkolenia zawodowego podstawowego i dwukrotnie był z tego szkolenia wyłączony z powodu absencji chorobowej, uniemożliwiającej uzupełnienie powstałych zaległości w procesie dydaktycznym, a przez to uzyskanie zaliczeń i zdanie egzaminów w terminie określonym przez program szkolenia. Zaszły więc przesłanki umożliwiające zwolnienie skarżącego ze służby. Rozpoznając odwołanie skarżącego, KSP powołał się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 listopada 2023 r. w sprawie szkoleń zawodowych i doskonalenia zawodowego w Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2506; dalej "rozporządzenie") - § 3, § 22 ust. 1 pkt 1 i 2, § 23 i § 41. KSP przytoczył art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji. Wskazał, że użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Decyzja w sprawie zwolnienia policjanta ze służby pozostaje w wyłącznej gestii przełożonego który, jako organ administracji rządowej, jest odpowiedzialny za ochronę porządku publicznego na terenie podległego mu rejonu służbowego, a jednocześnie zobowiązany jest do prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji, uwzględniającej interes społeczny tożsamy z interesem służby. KSP ustalił na podstawie akt, że skarżącego przyjęto do służby w Policji [...] maja 2023 r. Rozkazem personalnym Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] (dalej także "KCSP") z 16 maja 2023 r., nr 225/23, włączono go w stan słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego oznaczonego symbolem "SZP - 3/23", które rozpoczęto 16 maja 2023 r. i realizowano w systemie stacjonarnym. Rozkazem personalnym KCSP z 2 października 2023 r., nr 519/23, skarżącego usunięto z dniem [...] października 2023 r. ze szkolenia i wyłączono ze stanu słuchaczy Centrum Szkolenia Policji w Legionowie (dalej "CSP"), powołując się na absencję chorobową skarżącego: [...] lipca, [...] sierpnia i [...] września 2023r., która uniemożliwiła uzupełnienie powstałych zaległości w procesie dydaktycznym, a tym samym uzyskanie zaliczeń i zdanie egzaminów w terminie określonym przez program szkolenia. KSP podniósł, że skarżący 2 października 2023 r. poprosił o ponowne skierowanie na szkolenie zawodowe podstawowe, co zaaprobował KRP. Rozkazem personalnym KCSP z 23 października 2023 r., nr 615/23, skarżącego włączono w stan słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego symbol "SZP - 6/23", które rozpoczętego 5 września 2023 r. Podstawę do działania stanowił art. 34g ust. 1 ustawy o Policji. Rozkazem personalnym z 8 grudnia 2023 r. nr 730/23, KCSP usunął skarżącego z dniem 8 grudnia 2023 r. ze szkolenia i wyłączył go ze stanu słuchaczy CSP, wskazując w uzasadnieniu, że długa absencja chorobowa (nieobecność od [...] listopada do [...] grudnia 2023 r.) uniemożliwiła skarżącemu uzupełnienie powstałych zaległości w procesie dydaktycznym, a tym samym uzyskanie zaliczeń i zdanie egzaminów w terminie określonym przez program szkolenia. KSP stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku usunięcia ze szkolenia zawodowego, jeżeli w szkoleniu nastąpiła przerwa spowodowana jego długotrwałą chorobą lub szczególnymi przyczynami losowymi, a zwolnienia dokonuje właściwy przełożony, w tym przypadku KRP. Zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co oznacza że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Z zebranego materiału wynika, że skarżący dwukrotnie kierowany do odbycia szkolenia zawodowego podstawowego, z obu szkoleń został usunięty, przy czym każdorazowo przyczyną usunięcia była długotrwała absencja chorobowa. Zdaniem organu II instancji KRP właściwie zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej i wszechstronnej oceny, czego następstwem było wydanie ww. decyzji z 4 stycznia 2024 r. Długotrwała absencja policjanta uniemożliwiająca ukończenie kursu zawodowego podstawowego ma wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania macierzystej jednostki organizacyjnej Policji. Funkcjonariusz, który nie ukończył szkolenia zawodowego podstawowego nie może przystąpić do wykonywania zadań służbowych przewidzianych na zajmowanym przez niego stanowisku. Do zakończenia wskazanego szkolenia może on wykonywać jedynie obowiązki zlecane przez przełożonego w ramach służb wewnętrznych, co powoduje obciążanie dodatkowymi zadaniami funkcjonariuszy przeszkolonych i gotowych do służby. Mając na uwadze trudną sytuację kadrową i specyfikę zadań nałożonych na Policję, przedłużanie takiego stanu skutkowałoby szkodą dla służby. KSP w tej sytuacji uznał, że zachodzi potrzeba skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji. Zdaniem organu stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że rozkaz personalny KRP był prawidłowy, bo zaszły prawem przewidziane przesłanki, uzasadniające takie rozstrzygnięcie sprawy. KRP nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a ww. rozkaz personalny nie nosi także cech dowolności, gdyż został wydany na stosowany wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza. KSP wskazał, że usunięcie policjanta ze szkolenia zawodowego podstawowego i nieukończenie tegoż szkolenia powoduje, że policjant nie posiada kwalifikacji zawodowych i nie może zostać mianowany na inne stanowisko służbowe niż kursant. Usunięcie policjanta ze szkolenia zawodowego podstawowego przed uzyskaniem przez niego kwalifikacji zawodowych podstawowych uniemożliwia podejmowanie i wykonywanie podstawowych zadań służbowych. Utrzymanie w służbie takiego policjanta narusza ważny interes służby. Niemożność efektywnego wykorzystania funkcjonariusza w służbie powoduje konieczność zastąpienia go inną osobą, która będzie w stanie ukończyć szkolenie zawodowe podstawowe, a w dalszej kolejności będzie w stanie wykonywać podstawowe czynności służbowe w jednostce organizacyjnej Policji w której pełni służbę. Zdaniem KSP prawidłowo KRP nadał ww. rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności na mocy art. 108 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że nie może wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie w tej konkretnej sprawie "polityki" kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Sąd I instancji, mając powyższe na względzie, uznał, że wydane w sprawie: rozkaz personalny KRP z 4 stycznia 2024r. i zaskarżona decyzja KSP z 23 lutego 2024 r. odpowiadały prawu. Organy administracyjne obu instancji, zgodnie z art. 7 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz zgodnie z art. 80 k.p.a., uwzględniając całokształt materiału dowodowego, prawidłowo uznały za udowodnione okoliczności, które stanowiły podstawę do zwolnienia skarżącego ze służby. Zdaniem sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, organy rozważyły w sprawie zarówno interes skarżącego, jak również ważny interes służby znajdujący źródło w przepisach ustawy o Policji, a ponadto wzięły pod rozwagę wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Sąd I instancji podzielił stanowisko KSP wyrażone w odpowiedzi na skargę, że skarżący, formułując skargę nie zarzucił naruszenia konkretnych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, a ograniczył się do polemiki z zasadnością samej decyzji o zwolnieniu ze służby z Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji. W ocenie sądu z akt sprawy oraz z wydanych w sprawie: zaskarżonej decyzji z 23 lutego 2024 r. i utrzymanego nią w mocy ww. rozkazu personalnego KRP z 4 stycznia 2024 r. wynika, że obie przesłanki z art. 34f ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o Policji zostały wskazane jako przyczyny usunięcia skarżącego ze szkolenia. Skarżący był dwukrotnie usuwany ze szkolenia, ze względu na problemy zdrowotne i wynikające z nich absencje chorobowe podczas szkolenia (łącznie 51 dni: od [...] do [...] sierpnia 2023r.; od [...] do [...] wrzenia 2023r.; od [...] listopada do [...] grudnia 2023 r.), które powodowały, że skarżący nie był w stanie w terminie zakończyć szkolenia podstawowego. Zdaniem sądu z akt sprawy wynika ponadto, że szkolenie było dla skarżącego trudne fizyczne, a jego organizm nie był przyzwyczajony do takiego wysiłku, co skutkowało koniecznością przebywania na zwolnieniach lekarskich, także w związku z doznanymi kontuzjami. Sąd stwierdził, że wprawdzie skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że powinien zostać poddany badaniu przez komisję lekarską przed podjęciem decyzji o zwolnieniu go z służby, ale zdaniem sądu rację miał KSP, że jest to stanowisko o tyle nietrafne, że skarżący nie został zwolniony ze służby z uwagi na niezdolność do pracy (art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji), lecz w związku z wystąpieniem przerwy w szkoleniu spowodowanej jego długotrwałą chorobą lub szczególnymi przyczynami losowymi (art. 41 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 34f ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o Policji). Sąd podkreślił, że skarżący dwukrotnie brał udziału w szkoleniu, a zatem zarówno przełożony skarżącego, jak i KCSP uwzględnili każdorazowo interes skarżącego i w każdym przypadku podjęte przez nich decyzje była związane z realną chęcią umożliwienia skarżącemu ukończenia szkolenia podstawowego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z twierdzeniem organu standardowy czas ukończenia szkolenia trwa około 1,5 roku, natomiast od przyjęcia do służby skarżącego minął już niemal rok, a skarżący ukończył szkolenie w około 50%, z czego wynika, że ukończenie szkolenia w przewidywanym programowo terminie było niemożliwe. W ocenie sądu I instancji organy Policji prawidłowo uznały, że w sprawie spełniona była przesłanka z art. 34f ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji, tym bardziej, że skarżącego dwukrotnie usunięto ze szkolenia zawodowego podstawowego z powodu zwolnień lekarskich. Biorąc pod uwagę ustalony w postępowaniu stan faktyczny, a w szczególności rozważenie przez organy obu instancji zasadności i przyczyn usunięcia skarżącego ze szkolenia zawodowego, a także zwrócenie się do Naczelnika Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego KRP o wydanie charakterystyki o przebiegu służby dotyczącej skarżącego, powzięcie informacji o pełnieniu funkcji wewnętrznych oraz ustaleniu, że bez ukończonego szkolenia zawodowego podstawowego skarżący nie posiada żadnych kwalifikacji, a co za tym idzie nie może być zakwalifikowany na inne stanowisko służbowe niż kursant, sąd I instancji uznał, że decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby nie nosiła cech dowolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze w zakresie tego czy uznaniowość organu w zakresie przyjęcia zwrotu "długotrwałej choroby" była w realiach niniejszej sprawy uzasadniona i nie nosiła cech uznaniowości przy ustalonym stanie faktycznym, że skarżący pozostawał na zwolnieniu zaledwie 51 dni (w tym w dniach nie objętych szkoleniem tj. w soboty i niedziele) przy trwającym 6 miesięcy szkoleniu oraz brak merytorycznego rozpoznania okoliczności dowolności uznaniowej w zakresie tego czy skarżący miał możliwość ukończenia szkolenia przy założeniu, że mógł je ukończyć w ciągu kolejnego roku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto z pominięciem, że za zarzutem dowolności działania organu przemawia fakt braku skierowania skarżącego na komisję lekarską, a co za tym idzie sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego przez skarżącego zarzutu nie skierowania skarżącego na badania okresowe celem ustalenia czy jego stan zdrowia faktycznie uniemożliwia funkcjonariuszowi dokończenie szkolenia, a co za tym idzie uznaniowość organu była dowolna a nie swobodna, a zaskarżona decyzja organu wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w związku z czym sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a, i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze w zakresie tego czy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia treści art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zwolnienie może nastąpić dopiero po upływie 12 miesięcy, zaś naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz treści art. 41 ust. 2 pkt 10 ustawy o Policji w zw. z art. 34 f ust. 1 pkt. 1, 3 i 5-8 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, tj.: - art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 7, 77 i 70 k.p.a. poprzez brak całego dostarczonego przez skarżącego materiału dowodowego i podjęcie decyzji wbrew zgromadzonym materiałom; - art. 43 ust. 1 ustawy o Policji poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy przepis ten stanowi, że zwolnienie może nastąpić dopiero po upływie 12 miesięcy; - art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, co spowodowało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zarzuty 1-3 zostaną rozpoznane łącznie, gdyż są oparte w istotnej części o naruszenie tych samym przepisów prawa. Zarzuty te są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Pojęcia sprawy, o jakiej mowa w tym przepisie, należy łączyć z pojęciem sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Konstrukcja sprawy administracyjnej oparta jest na dwóch filarach: normatywnym i realnym. Elementami normatywnymi każdej sprawy administracyjnej jest, po pierwsze, norma kompetencyjna uprawniająca organ do konkretyzacji prawa materialnego (J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961 nr 2, s. 199 i nast.; J. Borkowski, Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczególnej w prawie administracyjnym, SP 1971/31, s. 64), po drugie, norma materialnego prawa administracyjnego, która ma zostać w sprawie zastosowana w drodze aktu administracyjnego ze względu na określone okoliczności faktyczne określone w jej treści. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się podmiot czynny (organ, na którym ciąży obowiązek podjęcia czynności jurysdykcyjnych) i podmiot bierny, którego uprawnienia i obowiązki mają zostać autorytatywnie skonkretyzowane (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37, 63). Elementami realnymi sprawy są także fakty sprawy, tj. stan faktyczny, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa i stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 90). Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd I instancji orzekał w granicach sprawy administracyjnej w powyższym rozumieniu, gdyż przedmiotem kontroli uczynił sprawę zakreśloną granicami formalnymi i normatywnymi w decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 23 lutego 2024 r. w przedmiocie utrzymania w mocy rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z 31 stycznia 2024 r. o zwolnieniu ze służby skarżącego. W tym sensie nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a w żadnym z rozpoznawanych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu pierwszego, zauważyć należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu został podniesiony w celu zakwestionowania stanowiska prawnego sądu I instancji co do decyzji o wykładni przepisów prawa materialnego i skorzystaniu z instytucji uznania administracyjnego przez organ. Naruszenie prawa w tym zakresie winno być kwestionowane w oparciu o przepis prawa materialnego. Sąd II instancji stoi także na stanowisku, że skarga została rozpoznana w zakresie wszystkich zarzutów istotnych z punktu widzenia podstawy materialnej orzekania przez organ. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. ma charakter procesowy i służy co do zasady zwalczaniu tego rodzaju naruszeń. W zarzucie drugi autor skargi kasacyjnej kwestionuje poprawność ustaleń faktycznych, podnosząc, że organ nie skierował skarżącego na badania okresowe, a zatem że oparł swoją decyzje na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym. W podobnym kierunku zmierza zarzut trzeci, gdyż jego istota również wiąże się z zarzutem błędnych ustaleń faktycznych i nie przeprowadzenia ich we wskazanym kierunku. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zarzucać nieoparcia rozstrzygnięcia o inną podstawę materialnoprawną. Zarzut naruszenia tego przepisu można podnosić do kwestionowania podstawy rozstrzygnięcia, którą wybrał organ. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć tym celom, co także z tej przyczyny czyni go nieuzasadnionym. Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka właśnie ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z oceną prawidłowości uzasadnienia decyzji administracyjnej dokonaną przez sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu, gdyż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. służy ocenie poprawności uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie zawiera wszystkie konieczne elementy przy uwzględnieniu materialnej podstawy prawnej orzekania przez organ. Konstruowanie alternatywnym podstaw prawnych, w oparciu o które organ powinien orzekać w sprawie, a nie orzekał nie może być oparte o podstawę z art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. W ramach zarzutu trzeciego podniesiono naruszenie szeregu przepisów regulujących przebieg postępowania jurysdykcyjnego. Konstrukcja tego zarzutu jest daleka od standardów wymaganych przepisami p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów wskazanych w jego treści, a to art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a., art. 41 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 34f ust. 1 pkt 1,3, 5-8 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o Policji nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, zarzuty naruszenia tych przepisów nie dochowują wymogów wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i nie wskazują w jaki sposób miałoby dojść do ich naruszenia, tj. czy przez błąd wykładni czy niewłaściwego zastosowania. Brak w tym zakresie nie wytycza kierunku rozpoznania sprawy przez Sąd II instancji, co czyni go a limine nieskutecznym. Po drugie, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Po trzecie, zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 marca 2005, GSK 402/04). Żaden z zarzutów procesowych nie zastał w jakikolwiek sposób uzasadniony, zaś rozważania na gruncie przepisów prawa materialnego są oderwane od przyjętych ustaleń faktycznych, których nie udało się zakwestionować w sprawie bądź dotyczą kwestii kontroli uznania administracyjnego, który to zakres kontroli jest ograniczony i może być dokonywane przez sąd administracyjny wyłącznie przez pryzmat prawidłowości zastosowania norm procesowych, a nie norm materialnych. Każde z powyższych uchybień ma charakter istotny i czyni dany zarzut bezskutecznym. Dodać należy, że artykuł 77 k.p.a. jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną, składającą się z czterech paragrafów o dość dużym zróżnicowaniu treściowym. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W związku z tym zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów powyższe zarzuty są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.