III OSK 454/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 154/25 w sprawie ze skargi P.B. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 154/25, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], sprawy ze skargi P.B., na bezczynność Burmistrza Gminy [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na wniosek z dnia 25 czerwca 2025 r., zobowiązał Burmistrza Gminy [...] do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni (pkt I); stwierdził, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. P.B. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] (dalej w skrócie: "organ" lub "Burmistrz") w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 25 czerwca 2025 r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Wyżej wymienionym wnioskiem skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie mu "kompletnej decyzji Burmistrza z 11 grudnia 2024 r. (sygn. [...]) wraz ze wszystkimi wymaganymi elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. (sentencja, uzasadnienie faktyczne i prawne, wykaz dowodów, pouczenie o odwołaniu)". Burmistrz udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 22 lipca 2025 r., wskazując między innymi, że decyzja administracyjna nie może być traktowana jako dokument urzędowy podlegający udostępnieniu na podstawie dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 155/01 oraz 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/01. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił on wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej, stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji publicznej lub nie umorzył postępowania na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei w świetle art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie WSA w Krakowie, pomimo niejednoznacznej treści wniosku z dnia 25 czerwca 2025 r. organ prawidłowo zakwalifikował go jako złożony w trybie u.d.i.p. i w tym właśnie trybie ów wniosek załatwił. Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko organu, że żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych. W świetle art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Analogiczne brzmienie ma art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna jest wydawana przez organy administracji publicznej w określonej przepisami formie oraz w zakresie przyznanych tych organom kompetencji. Jest ona zatem dokumentem urzędowym. Doprecyzowaniem treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., w myśl którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym i fakt, że mieści się w zakresie w/w przepisu nie budzi żadnych wątpliwości (por. wyroki NSA z dnia: 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1/20; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12; 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt III OSK 83/10 oraz I. Kamińska, I.M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 164). Zdaniem WSA w Krakowie, odmienne stanowisko organu, prezentowane w piśmie z dnia 22 lipca 2025 r., nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. W niniejszej sprawie bardzo lakoniczne stanowisko organu, odmawiające decyzji administracyjnej przymiotu informacji publicznej, sprowadza się do powołania dwóch orzeczeń sądów administracyjnych. Jednocześnie zauważyć należy, iż powołany wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 155/01 został wydany jeszcze przed wejściem w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej i odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.), a zatem jest całkowicie nieadekwatny do rozpoznania wniosku skarżącego. Z kolei w drugim z powołanych wyroków, tj. wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, mowa jest o dostępie do akt administracyjnych, nie zaś o decyzji administracyjnej jako informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną. Nie ma też mowy o jakiejkolwiek rozbieżności co do omawianej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych. Istotne jest przy tym, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w trakcie ponad dwudziestu lat jej obowiązywania, w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczo wykłada się jej przepisy na korzyść obywatela, podkreślając konieczność zapewnienia transparentności i jawności działań organów władzy publicznej. O ile więc na początku XXI wieku zakres dostępu do informacji publicznej w świetle ustawy z 2001 roku mógł budzić wątpliwości, to aktualnie wykładnia jej przepisów w zakresie udostępniania obywatelom wydawanych przez organy władzy publicznej aktów administracyjnych jest jednoznaczna. W konsekwencji uznać należy, iż odwoływanie się do orzeczeń wydanych ponad 20 lat temu (i to na tle całkowicie odmiennego stanu prawnego) świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Burmistrz Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: I) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., przejawiające się w błędnym uznaniu, że treść indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w konkretnej sprawie, podlega udostępnieniu jako informacja publiczna dotycząca spraw publicznych i w ramach tego uprawnienia, wnioskodawca winien otrzymać kopię decyzji wydanej w tej sprawie; 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 5 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46AVE (Dz. U. UE. L. 2016.119.1 oraz Dz. Urz. L. 127 z dnia 23 maja 2018 r., str. 2, oraz Dz. Urz. UE L 74 z dnia 4 marca 2021 r., str. 35, dalej w skrócie: "RODO"), poprzez nieuwzględnienie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności i danych osobowych osób, których dotyczyła indywidualna decyzja; 3) art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez uznanie, iż dostęp do informacji publicznej, polegający na możliwości zapoznania się z dokumentami administracyjnymi w sprawach publicznych, dotyczy szerokiej gamy dokumentów zawartych również w aktach indywidualnych spraw administracyjnych, zaś prawo to winno być traktowane rozszerzająco, a dokumenty w indywidualnych sprawach administracyjnych również mają status informacji publicznej; II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego wyroku, tj.: 1) pominięcie przez Sąd pierwszej instancji istoty materiału dowodowego, w szczególności pisma z dnia 22 lipca 2025 r., w którym organ szeroko poinformował skarżącego o stanie sprawy (a zatem udostępnił informację publiczną); 2) błędne zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a., polegające na uznaniu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że organ, uzasadniając swoje stanowisko, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażające inny pogląd, niż uznany za prawidłowy przez Sąd pierwszej instancji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera w części usprawiedliwione podstawy. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Jednocześnie ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). W ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wbrew stanowisku prezentowanemu w niniejszej sprawie przez Burmistrza, zdecydowanie przeważa pogląd, iż decyzja administracyjna stanowi informację publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 522/15 i powołane w nim orzecznictwo publikowane w CBOSA). Z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna załatwia sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Chodzi przy tym o sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. należącą do właściwości organów administracji publicznej, które niewątpliwie należy zaliczyć do organów władzy publicznej. Jest to zatem sprawa, w której organ administracji publicznej – jako podmiot reprezentujący wspólnotę publicznoprawną – dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki wyważając na podstawie i w granicach prawa (dla realizacji dobra wspólnego) interesy publiczne i interesy indywidualne. Niewątpliwie mamy więc do czynienia ze sprawą publiczną w wyżej przyjętym rozumieniu. Rozstrzygająca taką sprawę decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym stanowiącym treść dokumentu urzędowego. Ponadto podkreślić należy, iż treść aktu administracyjnego, a zatem decyzji administracyjnej, nie tylko stanowi – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informację o sprawach publicznych, ale stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, zarówno co do treści, jak i co do postaci. Decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są zatem dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni w/w przepisów oraz trafnie przyjął, że wniosek skarżącego z dnia 25 czerwca 2025 r. o udostępnienie decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 11 grudnia 2024 r. dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji zasadne jest także stanowisko WSA w Krakowie, że sprawa zainicjowana przedmiotowym wnioskiem powinna być załatwiona w ustawowym terminie 14 dni bądź przez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w postaci w/w decyzji (bowiem wniosek dotyczył postaci decyzji, a nie tylko jej treści), bądź też poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, w sytuacji stwierdzenia, że występują ustawowe przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednocześnie wskazać należy, że anonimizacja danych zawartych w żądanej decyzji, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, stanowi realizację obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko wówczas, gdy czynność ta nie pozbawia dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku (por. np. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 760/23). Ponadto podkreślenia wymaga, że wprawdzie żądana przez skarżącego informacja ma niewątpliwie charakter informacji publicznej, to jednak nie oznacza to, że podlegać będzie bezwarunkowemu i automatycznemu udostępnieniu. Jej udostępnienie może bowiem podlegać ograniczeniu z uwagi na np. prywatność osoby fizycznej (ochronę danych osobowych). W takim przypadku informacja ta nie traci jednak z tego powodu charakteru informacji publicznej, tylko jej udostępnienie podlega wtedy ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym niemniej, ewentualna odmowa udostępnienia żądanych danych, z uwagi na prywatność osoby fizycznej, a więc z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (na co powołuje się skarżący kasacyjnie w zarzucie nr 2 dotyczącym prawa materialnego), powinna znaleźć odzwierciedlenie w wydaniu przez organ decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., która jednak w przedmiotowej sprawie nie została wydana. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wnioskodawcy nie udostępniono informacji publicznej w żądanej przez niego formie, jak również nie została w tym zakresie wydana stosowna decyzja administracyjna, mająca swoją podstawę w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy poprzestanie przez organ na pisemnej informacji o tym, że "decyzja administracyjna nie może być traktowana jako dokument urzędowy podlegający udostępnieniu na podstawie dostępu do informacji publicznej" oraz zacytowanie wyłącznie fragmentów decyzji z dnia 11 grudnia 2024 r. (pismo Burmistrza z dnia 22 lipca 2025 r.) – nie kończyło w sposób przewidziany prawem sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 25 czerwca 2025 r., co oznacza, że Burmistrz pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, a zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie zobowiązania organu do jego załatwienia jest prawidłowe. Z przedstawionych względów, zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności w sprawie lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do stosownych przepisów. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to więc tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1024/18). Powołanie się zatem przez organ w okolicznościach niniejszej sprawy na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 155/01 oraz 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/01, mające na celu poparcie prezentowanego przez Burmistrza stanowiska, że decyzja administracyjna nie może być traktowana jako dokument urzędowy podlegający udostępnieniu na podstawie dostępu do informacji publicznej – nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia fakt, iż w/w orzeczenia zostały wydane ponad 20 lat temu, jak również okoliczność, że stany faktyczne w nich przedstawione były różne względem stanu faktycznego w rozpoznawanej obecnie sprawie. Biorąc zatem pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Burmistrza, czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., należało uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu II oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie. Oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji, dotyczący jedynie kwestii związanej z charakterem prawidłowo stwierdzonej bezczynności organu, nie może w okolicznościach tej konkretnej sprawy skutkować obciążeniem kosztami strony przeciwnej.