III OSK 461/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 15/21 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r., nr KOC/1515/Lo/20 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 15/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 października 2020 r., nr KOC/1515/Lo/20, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 20 stycznia 2020 r., nr UD-VI-WZL-DM-MGO-74/2020, Prezydent miasta stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 26 sierpnia 2013 r., poz. 966 ze. zm.) oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z 30 października 2019 r. złożonego przez B. H., i po stwierdzeniu, że złożony wniosek, deklaracja o dochodach oraz inne wymagane dokumenty są zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), uchylił decyzję własną nr UD-VI-WZL-DM-MGO-2000/2019 z 13 listopada 2019 r. odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak tytułu prawnego do lokalu [...] przy ul. B. oraz wydał nową decyzję odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ powierzchnia ww. lokalu wynosi 54,40 m2 i o więcej niż 30% przekracza normatywną powierzchnię przypadającą na 1 członka gospodarstwa domowego, tj. 45,50 m2 (norma wynosi 35,00 m2). W tych warunkach stosownie do art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek nie przysługuje. Decyzją z 21 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji działał w niniejszej sprawie w trybie art. 132 § 1 k.p.a. i w całości uznał zasadność odwołania odnośnie bezpodstawnego odmówienia przyznania wnioskowanego dodatku z uwagi na brak tytułu prawnego do lokalu. Tym niemniej obowiązkiem organu było sprawdzenie czy spełnione są inne wymogi do przyznania tego dodatku. Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją uznaniową. Przyznanie dodatku mieszkaniowego może nastąpić jedynie wówczas, gdy są spełnione wszystkie przesłanki ustawowe do jego przyznania. Wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby nie może przekraczać 35 m2. Ust. 5 tego artykułu dopuszcza przekroczenie tej powierzchni, jednak nie więcej niż 30 % (45,50 m2) albo 50 %, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Kolegium stwierdziło, że powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu wynosi 54,40 m2 i przekracza o więcej niż 30 % powierzchnię normatywną dla jednej osoby. Udział powierzchni pokoi i kuchni wynosi 44,36 m2 i przekracza 60 % w powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem sądu kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego, mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyznanie dodatku mieszkaniowego może nastąpić jedynie wówczas, gdy są spełnione wszystkie wymogi do jego przyznania określone przepisami ww. ustawy. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek, i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Jeden z tych wymogów dotyczy zaś powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, która nie może być przekroczona. Sąd przytoczył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby nie może przekraczać 35 m2. Ponadto według art. 5 ust. 5 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Zdaniem sądu poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że powierzchnia lokalu zajmowanego przez skarżącą wynosi 54,40 m2 i o więcej niż 30% przekracza normatywną powierzchnię przypadającą na jednego członka gospodarstwa domowego, tj. 45,50 m2. Norma zaś, jak wynika z powyższego, wynosi bowiem 35,00 m2. Ponadto udział powierzchni pokoi i kuchni wynosi 44,36 m2 i przekracza 60 % w powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu. W ocenie sądu pierwszej instancji w tej sytuacji organy obu instancji, stosownie do art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zasadnie stwierdziły, że skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zostały wydane w wyniku prawidłowego ustalenia istotnych w sprawie okoliczności – na podstawie danych zawartych we wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego - oraz w konsekwencji prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W związku zaś z powyższym, argumentacja podnoszona przez skarżącą w skardze nie mogła odnieść spodziewanego przez nią skutku. Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów: a. przepisu art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło ogólne zasady procedury administracyjnej, albowiem utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy odmawiającą skarżącej kasacyjnie prawa do dodatku mieszkaniowego, wskazując, że nie spełnia ona kryterium normatywnej powierzchni lokalu, podczas gdy skarżąca kasacyjnie zajmuje przedmiotowy lokal z winy Prezydenta m. st. Warszawy, który nie wykonał wyroku sądu powszechnego i nie przydzielił skarżącej kasacyjnie lokalu socjalnego, czym naruszono zasadę praworządności i zasadę budowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie uregulowanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w jej ramach podniesiony został jeden zarzut, który jest nieuzasadniony. Skarżąca kasacyjnie uznała, iż został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez naruszenie ogólnych zasad procedury administracyjnej wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. i wydanie decyzji odmawiającej prawa do dodatku mieszkaniowego ze względu na przekroczenie normatywnej powierzchni lokalu, mimo że skarżąca zajmuje ten lokal z winy organu, który nie wykonał wyroku sądu powszechnego i nie przydzielił jej lokalu socjalnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej tym przepisem wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą orzekania były przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby nie może przekraczać 35 m2. Ponadto według art. 5 ust. 5 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Poza sporem w niniejszej sprawie było, że powierzchnia lokalu zajmowanego przez skarżącą wynosi 54,40 m2 i o więcej niż 30% przekracza normatywną powierzchnię przypadającą na jednego członka gospodarstwa domowego, tj. 45,50 m2. Norma zaś, jak wynika z powyższego przepisu, wynosi bowiem 35,00 m2. Ponadto udział powierzchni pokoi i kuchni wynosi 44,36 m2 i przekracza 60 % w powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu. W tej sytuacji organy obu instancji, stosownie do art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zasadnie stwierdziły, że skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Należy zauważyć, że w swej istocie zarzut odnosi się do okoliczności pozostających poza zakresem przedmiotowym sprawy, która jest przedmiotem kontroli. Okoliczność braku zaproponowania przez organ lokalu socjalnego nie została wskazana w przytoczonych powyżej przepisach prawa materialnego i tym samym pozostaje bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek materialnoprawnych uzasadniających przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż jest nieprecyzyjnie sformułowany, gdyż art. 8 k.p.a. zawiera dwa paragrafy. Treść uzasadnienia pozwala jednak ustalić, iż zarzucane jest naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis ten wyraża zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników. Zasada ta wyprowadzana jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a., który nie został naruszony w toku postępowania. Już tylko ta okoliczność determinuje ocenę ewentualnego naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a. Dodać jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84 (ONSA 1984/2, poz. 117), wskazał, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę organ prowadził ją w taki właśnie sposób, gdyż ocenił okoliczności faktyczne przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Sytuacja taka nie zachodziła w poddanej kontroli sprawie, co oznacza, iż zarzut naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny, a tym samym nie doszło również do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.