III OSK 4718/21

Dnia 5 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1063/20 w sprawie ze skargi N. Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt: SKO.OŚ/4170/17/2020 w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1063/20 oddalił skargę N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt: SKO.OŚ/4170/17/2020 w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 12 maja 2020 r. znak: WOŚ.6220.10.2020.AK – w toku postępowania prowadzonego z wniosku N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") – stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa silosów na materiały budowlane wraz z infrastrukturą techniczną (cztery silosy o pojemności [...] m3 każdy oraz podest obsługowy dla ramienia asfaltu) na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...]", określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia raportu. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 2 lipca 2020 r. znak: SKO.OŚ/4170/17/2020 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało także art. 63 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy oraz wskazało, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 37 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej w skrócie: "rozporządzenie") – stanowi bowiem instalacje do naziemnego magazynowania "różnego rodzaju asfaltów", a zatem "produktów naftowych" za jakie uznane zostały asfalty w definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. p ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 411). Wydanie zaskarżonego postanowienia, zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 1 ustawy, zostało poprzedzone uzyskaniem opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (z dnia 9 kwietnia 2020 r. nr 86/2020), opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (z dnia 8 kwietnia 2020 r.) oraz opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (z dnia 28 kwietnia 2020 r.). Z tych trzech organów tylko Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wyraził opinię o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ ten wskazał na możliwość negatywnego oddziaływania objętej wnioskiem Spółki inwestycji na środowisko w związku ze stosunkowo niewielką odległością od zabudowy mieszkaniowo-usługowej (usytuowanej bliżej ulicy [...] w [...]). Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji miał podstawy do orzeczenia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz prawidłowo określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mając na uwadze wydane w sprawie opinie oraz sporządzoną przez inwestora kartę informacyjną przedsięwzięcia, które nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że nie wystąpi prawdopodobieństwa znaczącego oddziaływania inwestycji na wszystkie komponenty środowiska, w szczególności ludzkie zdrowie. W takiej zaś sytuacji, kierując się zasadą prewencji, zasadne jest stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko . Powyższe postanowienie Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy, a także wskazanych przepisów k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w sprawie prawidłowo ustalono, iż objęte postępowaniem przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 lit. b rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do naziemnego magazynowania produktów naftowych – inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych. Zdaniem WSA w Krakowie, kwestionowane postanowienie prawa nie narusza, bowiem w sprawie przeanalizowano wszystkie okoliczności, a tym samym stanowisko organu nie jest dowolne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 63 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, czego konsekwencją było nałożenie na Spółkę obowiązku opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie silosów na materiały budowlane wraz z infrastrukturą techniczną (cztery silosy o pojemności [...] m3 każdy oraz podest obsługowy dla ramienia asfaltu) na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], podczas gdy zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w opinii z dnia 8 kwietnia 2020 r. znak: ST-1.4220.29.2020.JT, jak i Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w opinii z dnia 28 kwietnia 2020 r. znak: KR.ZZŚ.3.435.50.2020.AP zgodnie stwierdzili, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z urzędu, poprzez zobowiązanie Inspektora Sanitarnego do złożenia wyjaśnień i uznania, że na kanwie niniejszej sprawy wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia w przypadku, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie będzie zrealizowane w zakresie objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko na etapie jego realizacji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, pomimo tego, że Spółka w sposób wyczerpujący uzasadniła bezzasadność przyjętego przez Inspektora Sanitarnego stanowiska, które dodatkowo poparte zostało przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], co winno skutkować przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy opinia wydana przez Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 kwietnia 2020 r. jest należycie uzasadniona prawnie i faktycznie, co skutkowałoby koniecznością wykonania przez skarżącą kolejnego raportu środowiskowego; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej – Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej, nie dostrzegając, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżącej oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na istotną okoliczność wyjaśnienia, czy rzeczywiście planowana inwestycja może mieć wpływ na zamieszkujących w znacznej odległości mieszkańców, przy uwzględnieniu, że przedsięwzięcie ma być realizowane w miejscu, gdzie wcześniej znajdowały się cztery zbiorniki magazynowe o pojemności [...] m3 na terenie zagospodarowania zabudową przemysłową oraz zabudową magazynową, a inwestycja ma na celu zwiększenie pojemności magazynowej istniejącego terminal asfaltowego o 27,9%, brak jest zatem wyjaśnienia przyczyn nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego; d) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia organu drugiej instancji, z uwagi na to, że postanowienie to wydane zostało bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy; e) art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, a w szczególności przeprowadzić postępowanie dowodowe, aby można było dokonać jednoznacznych ustaleń. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 4 ustawy, nakładające na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie silosów na materiały budowlane, na działce o numerze ewidencyjnym 49/7 przy ulicy Zakładowej w [...], a także określające zakres raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie zgodnym z art. 66 ustawy. W toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do WSA w Krakowie Spółka kwestionowała zasadność nałożonego na nią obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W jej ocenie, organy dokonały błędnej oceny materiału dowodowego oraz nie uwzględniły stanowisk dwóch organów współdziałających, które wyraziły stanowisko, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2), jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny (art. 63 ust. 2). W postanowieniu stwierdzającym obowiązek przeprowadzenia oceny organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 4). Postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy, wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 64 ust. 1 pkt 1), organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej (art. 64 ust. 1 pkt 4), a w pewnych przypadkach – także właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 78). Stosownie do art. 87 ustawy, w/w przepisy stosuje się odpowiednio w przypadkach zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, według § 3 ust. 1 pkt 37b rozporządzenia. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, a także jednego z organów współdziałających, a jako argumenty na rzecz nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wskazano bliską odległość planowanej inwestycji od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a także uciążliwość w postaci hałasu na etapie realizacji inwestycji. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być nałożony przez organ prowadzący postępowanie w razie uznania, że jest to konieczne do wydania decyzji środowiskowej, w związku ze stwierdzeniem, że konkretne przedsięwzięcie, z uwagi na uwarunkowania, w jakich ma powstać i funkcjonować, może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując tej oceny organ winien kierować się uwarunkowaniami określonymi w art. 63 ust. 1 ustawy. Podkreślić jednak trzeba, że obowiązek łącznego uwzględnienia uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 ustawy nie wymaga dla ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – stwierdzenia możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia we wszystkich wymienionych w tym przepisie uwarunkowaniach. Uwarunkowania, o których mowa w ww. art. 63 ust. 1 ustawy mają bowiem charakter ogólny i choć organ musi je wszystkie przeanalizować to nie oznacza to, że przy każdej planowanej inwestycji one zaistnieją. W sprawie zasadnie wskazano, że bliska odległość zabudowy mieszkaniowej oraz troska o klimat akustyczny w trakcie realizacji inwestycji uzasadniają przeprowadzenie oceny odziaływania na środowisko. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za nieuzasadniony. Chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., polegający na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z urzędu, poprzez zobowiązanie Inspektora Sanitarnego do złożenia wyjaśnień, to przypomnieć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powołanego przepisu wynika wprost, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu. W oparciu o ten przepis nie jest zatem możliwe przeprowadzenie przez sąd dowodu z przesłuchania świadków, albowiem przeprowadzenie takiego dowodu nie jest przewidziane w ramach procedury obowiązującej przed sądem administracyjnym. Z analogicznych względów za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty, podnoszące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia tego etapu postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione i uzasadnione. Organy przekonująco wykazały potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.