III OSK 482/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 416/24 w sprawie ze skargi M. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 6 marca 2024 r. nr SKO-63-26/23 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 22 października 2024 r. (II SA/Bd 416/24) w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. K. i T. K. ("skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu ("SKO"; "organ odwoławczy"; organ drugiej instancji") z 6 marca 2024 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Podstawę wydania powyższego rozstrzygnięcia stanowił następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z 16 listopada 2023 r., Wójt Gminy Grudziądz ("organ pierwszej instancji"; "Wójt") , działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej także: "u.o.o."), w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej także: "k.p.a."), nakazał skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości S., gmina G., usunięcie z terenu nieruchomości zgromadzonych odpadów o kodzie: zużyte opony (16 01 03), tworzywa sztuczne (17 02 03), odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (17 01 01), gruz ceglany (17 01 02), żelazo i stal (17 04 05), gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (17 05 04), zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01,17 09 02 i 17 09 03 (17 09 04). Wykonanie decyzji winno nastąpić poprzez transport odpadów do właściwego miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenia, zgodnie z przepisami u.o.o., z którym to podmiotem strony zawrą stosowną umowę. Termin usunięcia odpadów ustalono - do 30 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz uwarunkowania prawne wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisów prawa miejscowego. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] położona w miejscowości S. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę Grudziądzkiego, stanowi grunt rolny zabudowany (Br-RIVa) - 0,3830ha oraz nieużytek (N) o powierzchni 1,0751ha, a niniejsze postępowanie dotyczy części działki na gruncie rolnym. Nieruchomość ponadto położona jest na w Obszarze Chronionego Krajobrazu Strefy Krawędziowej Doliny Wisły, nad którym nadzór sprawuje Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Organ pierwszej instancji ustalił, że odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, zostały zdeponowane na działce gruntu, a nie w obiekcie budowlanym, który zgodnie z definicją pojęcia "składowisko odpadów" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.o. może być przeznaczony do składowania odpadów. Przy czym, co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, działka nr [...] obr. S., nie jest miejscem wytworzenia odpadów, a właściciel ma obowiązek legitymować się zezwoleniem na zbieranie, wytwarzanie lub przetwarzanie odpadów. Z akt sprawy wynika, że współwłaściciele posesji nie posiadają stosownych zezwoleń. W toku postępowania strony nie przedłożyły żadnych zezwoleń. Wójt ustalił także, że odpady nawiezione na grunt działki nr [...], jak i zdeponowane po rozbiórce budynku na nieruchomości, mają posłużyć do utwardzenia i wyrównania terenu części posesji w obrębie użytku Br-RIVa. Na części nieruchomości rozciągnięty jest piach, który został zaklasyfikowany jako odpad o kodzie 17 05 04. Zgodnie z oświadczeniem współwłaściciela nieruchomości – T. K., odpady na nieruchomości zostały częściowo nawiezione od innego podmiotu i z innej lokalizacji, a część zdeponowana po rozbiórce części budynku na nieruchomości i zostanie zagospodarowana we własnym zakresie. Organ określił ilość odpadów składowanych w granicach działki nr [...], poprzez podanie wielkości pryzm utworzonych z odpadów. Ponadto dokonał klasyfikacji zgromadzonych odpadów, zgodnie z rozporządzeniem. Biorąc pod uwagę znajdujące się w aktach postępowania oświadczenia T. K.z wizji lokalnej w dniu 12 września 2023 r. oraz złożone zapewnienia na piśmie przez pełnomocnika stron o planowanym wykorzystaniu "materiałów" na potrzeby dalszych prac budowlanych, organ pierwszej instancji ustalił, iż posiadaczem odpadów są skarżący. Przeprowadzone na terenie nieruchomości oględziny pozwoliły stwierdzić, że na terenie objętym postępowaniem nie są prowadzone prace ziemne, z których pochodziłaby zalegająca na działce gleba i ziemia, w tym kamienie. Jak ustalił organ, dla przedmiotowej działki nie zostały wydane decyzje, które uprawniałby do nawiezienia na jej teren mas ziemnych, tym samym uznano, że nie zachodzą przesłanki do wyłączenia stosowania przepisów u.o.o. W ocenie Wójta, masy ziemi zmagazynowane na działce nr [...] powinny zostać uznane za odpady w rozumieniu przepisów u.o.o. Istotnym jest bowiem, że przedmiotowe odpady zostały nawiezione i zdeponowane na teren działki nr [...] za zgodą i wolą właścicieli działki, co potwierdza materiał dowodowy. Skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., a domniemanie to nie zostało obalone i jako współwłaściciele nieruchomości, a więc władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, są posiadaczami odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Skoro w toku postępowania ustalono, że T. K. zmagazynował na swojej działce odpady, a nie dysponował decyzjami administracyjnymi uprawniającymi do takiego działania, w tym pozwoleniami z zakresu prawa budowlanego lub wodnego, jak również pozwoleniami na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania, zbierania czy przetwarzania odpadów, to w ocenie organu pierwszej instancji tak zgromadzony i zagospodarowany (przemieszczony) odpad należy usunąć, niezależnie od tego, do jakiego rodzaju odpadów zostały one zakwalifikowane. W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Wójta, że działka nr [...] w opisanych uwarunkowaniach nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. W świetle powołanych przepisów ustawy o odpadach, obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność jest oparta na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Opierając się na orzecznictwie NSA zaznaczono, że zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi, nie może powodować, że przestaje ona być odpadem. Wskutek rozpoznania złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z 6 marca 2024 r. wydaną na podstawie art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6, art. 27 ust. 8 u.o.o., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie przez Wójta decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] w S., natomiast za nieuzasadniony uznano podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala w sposób nie budzący wątpliwości na ustalenie stanu faktycznego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem SKO wobec tego, że T. K. jest przedsiębiorcą, w sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 27 ust. 8 u.o.o. Fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę postępowania, wyklucza możliwość prowadzenia odzysku odpadów na potrzeby własne, zgodnie z rozporządzeniem Ministra środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Skarżący nie zdołali ponadto wzruszyć domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. Jako właściciele nieruchomości są posiadaczami odpadów zgromadzonych w jej granicach. Działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, w związku z czym jej właściciele zobowiązani byli do ich usunięcia, a wobec niewykonania tego obowiązku, zasadnym było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nakładającej tego rodzaju obowiązek. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy "Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego, tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. Tak też postąpiły organy obu instancji w niniejszym postępowaniu, które ustaliły fakt znajdowania się odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym i ich wytwórcę, tj. posiadacza odpadów" (vide: wyrok z 11.01.2023 r., sygn. akt: II SA/Bd 760/22, LEX nr 3622222). W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, czy masy ziemi i inne odpady, odpady betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów (17 01 01), gruz ceglany (17 01 02), żelazo i stal (17 04 05), gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (17 05 04), zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01,17 09 02 i 17 09 03 (17 09 04), zmagazynowane na działce nr [...], która jest własnością skarżących, mogły zostać uznane za odpady w rozumieniu przepisów ustawy. O tym, co jest odpadem, przesądza zatem u.o.o. i rozporządzenie. Nie budziło wątpliwości sądu, że nawiezione na teren działki skarżących masy ziemi są odpadem w rozumieniu przepisów u.o.o. Ustalenia poczynione w tym zakresie w toku przeprowadzonego przez organy postępowania, wskazane przez WSA również nie budziły jego wątpliwości. Skarżący podkreślał, że część odpadów zamierza wykorzystać do utwardzenia powierzchni działki, jednakże nie przedstawił żadnych udokumentowanych w zgodzie z przepisami prawa budowlanego zamierzeń inwestycyjnych w tym kierunku. Deklarowane zagospodarowanie działki w postaci wykorzystania gruzu do utwardzenia terenu wokół chlewni w sytuacji, gdy była ona obiektem podlegającym rozbiórce, czy gdy celem zagospodarowania działki jest wykopanie stawu, WSA ocenił jako nieracjonalne. Argumentacja skarżących, że nawieziona ziemia nie stanowi odpadu, przy jednoczesnym twierdzeniu, że została ona przywieziona w celu wykorzystywania do utwardzenia miejsc przejazdowych do poprawy komunikacji oraz ulepszenia stanu działki, również nie została oceniona negatywnie, albowiem – w ocenie WSA - zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi nie może powodować, że przestaje ona być odpadem. Jak wynika z ewidencji gruntów i budynków działka skarżących ma charakter rolny i tak też powinna być wykorzystywana, natomiast utwardzenie działki rolnej bez uprzedniej zmiany przeznaczenia terenu w trybie określonym w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) oraz bez uzyskania pozwolenia na budowę/dokonanie zgłoszenia, narusza przepisy prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego. Skoro w toku postępowania ustalono, że za zgodą skarżącego zmagazynowano na jego działce masy ziemne i inne odpady, a nie dysponował on decyzjami administracyjnymi uprawniającymi do takiego działania, ani pozwoleniami z zakresu prawa budowlanego lub wodnego, jak również pozwoleniami na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania, zbierania czy przetwarzania odpadów, to tak zgromadzony i zagospodarowany (przemieszczony) odpad należy usunąć, niezależnie od tego, do jakiego rodzaju odpadów nawiezione masy ziemi powinny zostać zakwalifikowane. Nie budziło również wątpliwości sądu, że działka nr [...] obr. S. w opisanych uwarunkowaniach nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a skarżący jako właściciele tej działki, są posiadaczami odpadów. W świetle przepisów u.o.o. obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność jest oparta na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W kontekście zarzutu skarżących, że organ wadliwie ustalił czy składowane na nieruchomości materiały mają związek z działalnością gospodarczą skarżącego, Sąd wyjaśnił, że to, że działka stanowi własność osób fizycznych nie przesądza, że nie może być wykorzystana faktycznie na potrzeby prowadzonej przez właściciela działalności. Ponadto, skarżący zajmuje się działalnością budowlaną stąd domniemanie wykorzystania odpadów do prowadzenia działalności gospodarczej jest uzasadnione. Wprawdzie skarżący oparł się na stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Toruniu ("WIOŚ"), który stwierdził, że składowanie tych materiałów nie ma związku z działalnością gospodarczą skarżącego, jednakże nie jest to okoliczność przesądzająca w niniejszej sprawie, gdyż organ ocenił też prawa i obowiązki w odniesieniu do statusu skarżącego jako osoby fizycznej, bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W konsekwencji, w ocenie WSA organ nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Z kolei poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne obu decyzji organ nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kwestionując skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź też w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, zarzucili: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. przepisów: a) art. 27 ust. 8 u.o.o. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. poprzez błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania wobec skarżących, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przepisy te mają zastosowanie, ponieważ skarżący nie mają w przedmiocie niniejszej sprawy statusu przedsiębiorców, w konsekwencji czego skarżący uprawnieni byli do gromadzenia materiałów na własny użytek na przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie brak było podstaw do prowadzenia niniejszego postępowania; b) art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie na przedmiotowej nieruchomości składowane są odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach podczas gdy przedmioty te nie mają charakteru odpadów na jakie wskazuje Sąd pierwszej instancji; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającego na braku uchylenia zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia przez organy rozpoznające sprawę art, 7 k.p.a., art, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, ustaleniu stanu faktycznego w sposób błędny i sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - które to ustalenia zostały następnie w całości zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji i uznane za prawidłowe, co doprowadziło do tego, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że materiały składowane na przedmiotowej nieruchomości mają związek z prowadzoną przez skarżącego T. K. działalnością gospodarczą, a co za tym idzie niedopuszczalne jest zastosowanie wobec skarżących art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o.o., co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia czy materiały składowane przez skarżących na przedmiotowej nieruchomości mają związek z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego T. K. i arbitralne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że materiały te mają związek z w/w działalnością gospodarczą podczas gdy twierdzenie SKO na którym swoje stanowisko oparł Sąd pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z wynikiem kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ. Opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, a organ żądania takiego nie wyartykułował. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Bezzasadne są zarzuty procesowe dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy ustaliły okoliczności istotne dla zastosowania art. 26 u.o.o.: istnienie na działce nr [...] pryzm gruzu, ziemi, kamieni, metali, tworzyw, opon i zmieszanych odpadów budowlanych; brak przeznaczenia działki do składowania lub magazynowania odpadów; brak zezwoleń odpadowych; brak miejscowego planu i decyzji o warunkach zabudowy oraz brak wykazania, że sporne masy były wykorzystywane w legalnie prowadzonym procesie budowlanym lub odzyskowym – na obecnym etapie kasacyjnej weryfikacji wyroku WSA, żadna z przedmiotowych okoliczności nie została zakwestionowana. Wzmiankowane ustalenia stanowiły prawidłową i zarazem wystarczającą podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy. Artykuł 26 ust. 1 u.o.o. nakłada na posiadacza obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a ust. 2 przewiduje wydanie z urzędu decyzji nakazującej ich usunięcie. Nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że organy powinny były prowadzić dalsze postępowanie dowodowe przede wszystkim w kierunku ustalenia, czy materiały miały związek z działalnością gospodarczą T. K. Kwestia ta nie miała rozstrzygającego znaczenia. Nawet gdyby przyjąć, że sporne materiały nie były wykorzystywane w działalności gospodarczej, nie przesądzałoby to jeszcze o legalności ich magazynowania na działce rolnej ani o spełnieniu warunków odzysku na potrzeby własne. Artykuł 27 ust. 8 u.o.o. dopuszcza odzysk przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą tylko w odniesieniu do określonych rodzajów odpadów, określonymi metodami i w takich ilościach, które mogą być bezpiecznie wykorzystane na potrzeby własne. Artykuł 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia jedynie podmioty wykorzystujące odpady na potrzeby własne zgodnie z art. 27 ust. 8, a więc nie znosi pozostałych wymogów prawa odpadowego, budowlanego, wodnego i planistycznego. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. Zgodnie z tym przepisem odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć albo do których pozbycia się jest obowiązany. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że kwalifikacja substancji jako odpadu zależy od zachowania posiadacza i wszystkich okoliczności sprawy, z uwzględnieniem funkcji ochronnej prawa odpadowego; samo twierdzenie o przyszłym wykorzystaniu gospodarczym nie wyłącza statusu odpadu. Tak przyjął m.in. NSA w wyroku z 2 lutego 2024 r., III OSK 1264/22, wskazując na konieczność oceny rzeczywistego zachowania posiadacza i celu przepisów o ochronie środowiska. Podobnie w sprawach dotyczących ziemi i mas ziemnych wskazywano, że zamiar ich ponownego wykorzystania nie powoduje automatycznie, iż przestają być odpadem - wyroki NSA: z 19 września 2017 r., II OSK 2642/16; z 28 kwietnia 2021 r., III OSK 278/21; z 5 lutego 2026 r., III OSK 738/23. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że część mas ziemi została nawieziona z zewnątrz, część pochodziła z rozbiórki, a całość została zgromadzona w postaci pryzm na nieruchomości nieprzeznaczonej do takiego sposobu gospodarowania. Nie wykazano natomiast konkretnego, zgodnego z prawem procesu budowlanego, ani procesu odzysku tego odpadu, który legalizowałby jego magazynowanie. W konsekwencji wyłączenie z art. 2 ust. 3 u.o.o., dotyczące niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów naturalnych wydobytych w trakcie robót budowlanych i wykorzystanych na tym samym terenie, nie mogło znaleźć zastosowania, albowiem ustalono nawiezienie materiałów z innych lokalizacji oraz brak legalnie prowadzonych robót budowlanych. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 27 ust. 8 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. Rozporządzenie wykonawcze z 10 listopada 2015 r. rzeczywiście przewiduje możliwość odzysku niektórych odpadów, np. betonu i gruzu betonowego o kodzie 17 01 01, gruzu ceglanego 17 01 02 czy gleby i ziemi 17 05 04, jednak wyłącznie w określonych warunkach, z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności prawa budowlanego i wodnego oraz przy zachowaniu limitów ilościowych. Przepisy te nie legalizują dowolnego gromadzenia na działce mieszaniny odpadów budowlanych, tworzyw, opon i mas ziemnych ani nie przekształcają działki rolnej w miejsce magazynowania odpadów. Dla skorzystania z tego wyjątku nie wystarcza deklaracja właściciela, że "materiały" będą wykorzystane w przyszłości. Jak ustalono w toku postępowania działka nr [...] ma charakter rolny. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano oceny prawnej WSA, że prowadzenie na niej robót polegających na utwardzeniu terenu wymagałoby uprzedniej zmiany jej ewidencyjnego przeznaczenia na działkę budowlaną oraz uzyskania stosownych zgód na gruncie prawa budowlanego. Bezsporne jest, że skarżący takimi zgodami nie dysponują, a sam stan zagospodarowania działki nie wskazuje na to, aby prowadzono na niej jakiekolwiek prace. Tym samym deklaracje skarżących o zamiarze wykorzystania odpadów na potrzeby własne nie mogły wywołać oczekiwanych skutków w sferze stosowania prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie argument oparty na stanowisku WIOŚ. Ustalenia inspekcji mogły stanowić dowód w sprawie, ale nie wiązały organu prowadzącego postępowanie z art. 26 u.o.o. co do kwalifikacji prawnej zgromadzonych substancji. Organ był zobowiązany samodzielnie ocenić, czy spełnione są przesłanki wydania decyzji nakazowej. W tej ocenie zasadnicze znaczenie miały: rodzaj zgromadzonych substancji, sposób ich zdeponowania, brak przeznaczenia miejsca do magazynowania odpadów oraz status skarżących jako władających powierzchnią ziemi. Skarżący nie obalili domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. NSA konsekwentnie przyjmuje, że domniemanie to może zostać obalone przez wykazanie, że odpadami faktycznie włada inny podmiot; samo twierdzenie, że odpady pochodzą od osoby trzeciej albo, że mają zostać wykorzystane w przyszłości, nie wystarcza. Tak wyrażono m.in. w wyroku NSA z 17 września 2024 r., III OSK 4138/21. W innym orzeczeniu NSA wskazał, że decyzja z art. 26 u.o.o. musi być skierowana do konkretnego posiadacza odpadów, a kluczowe jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. także nie jest zasadny. Zasada zaufania nie wymaga zaakceptowania stanowiska strony, jeżeli pozostaje ono w sprzeczności z ustalonymi faktami i przepisami prawa. Organy wyjaśniły, dlaczego uznały zgromadzone substancje za odpady i dlaczego działka nie była miejscem przeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Uzasadnienie WSA, choć mogło być bardziej rozbudowane w części dotyczącej argumentu o braku związku z działalnością gospodarczą, pozwala na kontrolę instancyjną i nie zawiera uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oddalił skargę na decyzję SKO. Skarga kasacyjna zmierza w istocie do ponownej oceny materiału dowodowego oraz zastąpienia ustaleń organów deklaracjami skarżących o planowanym wykorzystaniu materiałów. Tego rodzaju polemika nie wykazuje naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu.