III OSK 554/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 412/24 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 czerwca 2024 r. nr SKO.41/2436/L/2024 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 412/24 sprawy ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 czerwca 2024 r. nr SKO.41/2436/L/2024 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. R.T. w dniu 30 kwietnia 2024 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowaniem lokalu przy ul. [...] w [...]. We wniosku skarżący wskazał, że średni miesięczny dochód jego jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 1.503,88 zł, a łączna kwota wydatków na lokal mieszkalny za ostatni miesiąc wynosi 358,68 zł. Decyzją z dnia 8 maja 2024 Prezydent Miasta [...] przyznał R.T. dodatek mieszkaniowy w łącznej wysokości 85,35 zł, na okres od dnia 1 maja 2024 r. do 31 października 2024 r. R.T. w dniu 14 maja 2024 r. złożył oświadczenie, które w toku dalszego postępowania administracyjnego uznane zostało za odwołanie. Na skutek odwołania Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 14 maja 2024 r., wydaną na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., przyznał skarżącemu na okres od 1 maja 2024 r. do 31 października 2024 r. dodatek mieszkaniowy w skorygowanej wysokości 92,50 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że pierwotnie dodatek mieszkaniowy został wyliczony w oparciu o błędnie ustalone miesięczne wydatki za lokal. Przyjęto bowiem jako podstawę wyliczeń kwotę 310,93 zł zamiast prawidłowej kwoty 318,08 zł. W związku z powyższym ponownie dokonano wyliczenia dodatku. W odwołaniu skarżący zarzucił wadliwość decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że kwota 40,60 zł, o którą zmniejszono faktyczne wydatki za mieszkanie za marzec 2024 r., jest zawyżona. Do jej wyliczenia zastosowano rozliczenie dotyczące zużycia i podgrzania wody za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., a powinno być zastosowane rozliczenie dotyczące zużycia i podgrzania wody za okres od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., ponieważ skarżący od 1 września 2023 r. posiada tytuł prawny do lokalu, w którym zamieszkuje. Skarżący podniósł, że Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] elektronicznie sporządza jedynie rozliczenia dotyczące zużycia i podgrzania wody za okresy półroczne, dlatego na prośbę skarżącego został sporządzony ręcznie wykaz zaliczek na pokrycie kosztów zużycia i podgrzania wody za okres od 1 września do 31 grudnia 2023 r. Skarżący przedstawił prawidłowe jego zdaniem wyliczenie kwoty zmniejszającej faktyczne wydatki za mieszkanie za marzec 2024 r. i prawidłowe wyliczenie należnego mu dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego prawidłowo wyliczona nadpłata za okres od 1 września do 31 grudnia 2023 r. wynosi 56,47 zł. Natomiast kwota zmniejszająca faktyczne wydatki za mieszkanie za marzec 2024 r. winna być obliczona przez podzielenie kwoty 56,47 zł przez 6 miesięcy. Podzielenie przez 4 miesiące jest zdaniem skarżącego błędne, ponieważ dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na okres 6 a nie 4 miesięcy. Zatem faktyczne wydatki za mieszkanie za marzec 2024 r. powinny zostać zmniejszone o kwotę 9,41 zł. W związku z tym, zdaniem skarżącego, łączna kwota wydatków za mieszkanie przedstawia się następująco: - 40,60 zł - o taką kwotę zostały zmniejszone faktyczne wydatki za mieszkanie za marzec 2024 r. w decyzji organu pierwszej instancji, - 40,60 zł - 9,41 zł = 31,19 zł - o taką kwotę zostały zaniżone wydatki za mieszkanie, - 318,08 zł (łączna kwota wydatków za mieszkanie według decyzji organu pierwszej instancji) + 31,19 zł = 349,27 zł - prawidłowa wysokość łącznej kwoty wydatków za mieszkanie. W konsekwencji, w ocenie skarżącego prawidłowa kwota dodatku mieszkaniowego wynosi 123,69 zł (349,27 zł - 15% x 1.503,88 zł). Do odwołania skarżący dołączył rozliczenie zużycia wody za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., na odwrocie którego Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] przedstawiła wykaz zaliczek na pokrycie kosztów zużycia i podgrzania wody za okres od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie uwzględniło odwołania. Kolegium wyjaśniło, że powierzchnia lokalu mieszkalnego wynosi 33,90 m2, łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 23,80 m2. W lokalu znajdują się instalacje: centralnego ogrzewania, ciepłej wody i gazu przewodowego. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. We wniosku i deklaracji o wysokości dochodów wnioskodawca wskazał, że dochód gospodarstwa domowego z ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku (stycznia, lutego i marca 2024 r.) wynosił 4.511,63 zł. Zatem średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego skarżącego i jednocześnie dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosił 1.503,88 zł. Łączne wydatki na lokal za marzec 2024 r. wyniosły według wniosku 358,68 zł. Kwota wydatków została początkowo skorygowana przez organ pierwszej instancji do wysokości 310,93 zł, natomiast ostatecznie przyjęto kwotę wydatków w wysokości 318,08 zł. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w art. 6 ust. 3-6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości wynoszącej w gospodarstwie jednoosobowym 15% dochodów gospodarstwa domowego. Na tej podstawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił kwotę dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącemu w wysokości 92,50 zł (318,08 zł - 1.503,88 zł x 15%). Kolegium uznało za niezasadne stanowisko skarżącego zawarte w odwołaniu. Organ wskazał, że kwestią sporną w sprawie była kwestia opłaty za wodę, która to opłata wchodzi w skład wydatków branych pod uwagę przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego, zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podstawę wyliczenia tej opłaty w rozpoznawane sprawie stanowiło pismo Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 5 lutego 2024 r. "Rozliczenie zużycia wody za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.", gdyż taki, zaliczkowy system rozliczeń przyjęto dla lokalu odwołującego. Natomiast nie może stanowić wydatku kwota zaliczki za wodę, gdyż nie odzwierciedla ona faktycznego zużycia wody, wydatek taki pokazuje dopiero półroczne rozliczenie. Tym samym zwiększenie przez skarżącego kwoty zaliczki za zimną i ciepłą wodę począwszy od 1 marca 2024 r., mimo mniejszego zużycia wody, nie ma prawnego znaczenia w sprawie. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo od kwoty wydatków odjął 1/4 kwoty nadpłaty, tj. 40,60 zł (162,41 zł : 4) za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. uwzględniając tylko okres od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (4 miesiące), gdyż odwołujący od 1 września 2023 r. dysponuje prawem do zamieszkiwania w lokalu, na co wskazuje treść znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego umowy sprzedaży i umowy ustanowienia służebności osobistej. Organ zauważył ponadto, że w lipcu i sierpniu 2023 r., nie było zużycia wody. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że nadpłata za wodę nie może stanowić wydatku. R.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję z dnia 12 czerwca 2024 r. Skarżący zarzucił niezgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustaw o dodatkach mieszkaniowych oraz stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego zastosowano nieuprawniony dokument obejmujący rozliczenie zużycia wody za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., podczas gdy na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy powinno być uwzględnione rozliczenie zużycia wody za okres od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Skarżący podniósł także, że część nadpłaty w kwocie kwoty 162,41 zł wynikającej z dokumentu obejmującego rozliczenie zużycia wody za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., a mianowicie kwota 105,94 zł jest nadpłatą należną poprzedniemu właścicielowi lokalu, w którym zamieszkuje skarżący i została przez skarżącego zwrócona poprzedniemu właścicielowi K.G. w dniu 1 września 2023 r. Ponadto w ocenie skarżącego w ramach opłat za lokal organ winien uwzględniać zaliczki na pokrycie kosztów zużycia i podgrzania wody, a to przez analogię do przepisu art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast organ uwzględnia koszty zużycia i podgrzania wody ustalane na podstawie okresowych rozliczeń. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący złożył potwierdzenie przelewu w dniu 1 września 2023 r. kwoty 78,20 zł na rzecz K.G. tytułem zwrotu nadpłaty za wodę. W motywach powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko organu, iż w sytuacji gdy w jak przypadku lokalu skarżącego opłaty za zimną i ciepłą wodę są pobierane w formie zaliczkowej, do obliczenia dodatku mieszkaniowego zasadnym jest przyjęcie wysokości wydatku w oparciu nie o samą wysokość zaliczek, ale na postawie następczego rozliczenia zużycia wody. Dopiero taki sposób wskazuje rzeczywiste wydatki ponoszone w gospodarstwie domowym skarżącego związane z opłatami za wodę. Stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za słuszne. Chodzi bowiem o rzeczywiste ekonomiczne obciążenie gospodarstwa domowego skarżącego w związku z opłacaniem należności za zimną i ciepłą wodę. Nie jest uzasadniony przeciwny pogląd skarżącego. Nietrafnie skarżący powołuje się w tym zakresie na treść art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten wskazuje, że wydatkami, o których mowa w ust. 3 są zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną. Treść tego przepisu nawiązuje do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048), który przewiduje, że na pokrycie kosztów zarządu właściciele lokali uiszczają zaliczki w formie bieżących opłat, płatne z góry do dnia 10 każdego miesiąca. Nie ma zatem podstaw do odpowiedniego stosowania art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do pobieranych w przypadku lokalu skarżącego opłat za wodę, tym bardziej, że w art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy mowa jest o opłatach za energię cieplną, wodę, ścieki, odpady i nieczystości ciekłe, a nie zaliczkach na te opłaty. W ocenie WSA zasadne było uwzględnienie przy obliczaniu wydatków nadpłaty wynikającej z rozliczenia zużycia wody w półrocznym okresie rozliczeniowym. Niewątpliwie bowiem nadpłata oznacza zmniejszenie realnej wartości wydatków. Nie można także odmówić trafności stanowisku organów, że skoro skarżący zamieszkuje w przedmiotowym lokalu mieszkalnym od dnia 1 września 2023 r., to kwotę nadpłaty należało podzielić na 4 miesiące. Chodzi bowiem o ustalenie wpływu nadpłaty na obciążenia z tytułu świadczeń okresowych ponoszonych przez gospodarstwo domowe skarżącego w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy po dodatkach mieszkaniowych wydatki naliczone i ponoszone przez okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. Według WSA okoliczność przelewu w dniu 1 września 2023 r. kwoty 78,20 zł na rzecz K.G. tytułem zwrotu nadpłaty za wodę oraz dokument ja potwierdzający, nie były dotąd znane organowi, a mają istotne znaczenie w sprawie dla ustalenia rzeczywistych wydatków poniesionych przez skarżącego z tytułu opłat za wodę. W konsekwencji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez uznanie, że zaistniało w sprawie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 6 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), poprzez uznanie, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z tego przepisu. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.T. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej, istota sporu prawnego sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dokonanie przelewu przez R.T. na rzecz poprzedniego właściciela lokalu, tytułem zwrotu nadpłaty za zużycie wody, może być uznane za wydatek w rozumieniu art. 6 ust. 4 i 4a, w związku z ust. 3 u.d.m. Wysokość dodatku mieszkaniowego, według art. 6 ust. 1 ustawy, stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. Ustawa w art. 6 ust. 3 – 4 wymienia wydatki uwzględniane przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z tymi przepisami wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (ust. 3). Wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: 1) czynsz; 1a) koszty, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 790 i 1114); 2) opłaty z wiązane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, wodę, ścieki, odpady i nieczystości ciekłe; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. W sytuacji gdy opłaty za media są pobierane w formie zaliczkowej, do obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wysokość wydatku w oparciu nie o samą wysokość zaliczek, ale na postawie następczego rozliczenia zużycia mediów. Taki sposób wskazuje rzeczywiste wydatki ponoszone w gospodarstwie domowym związane z opłatami za wodę. Stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za słuszne. Chodzi bowiem o rzeczywiste ekonomiczne obciążenie gospodarstwa domowego w związku z opłacaniem należności za zimną i ciepłą wodę. Jednocześnie zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wydatki naliczone i ponoszone przez okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. Odnosząc się do podnoszonej na wstępie kwestii zwrócić należy uwagę, że art. 6 ust. 3 u.d.m. stanowi o wydatkach poniesionych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W świetle powyższego przepisu należy uznać, że przelew na rzecz byłego właściciela lokalu tytułem rozliczenia nadpłaty za wodę, nie może być uznany za wydatek w rozumieniu art. 6 ust. 3 u.d.m., bowiem nie ma on związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego przez R.T., lecz dotyczy rozliczeń pomiędzy R.T. a poprzednim właścicielem lokalu. Wprawdzie ustawa tego nie precyzuje, to jednak nie ulega wątpliwości, że chodzi o wydatki odnoszące się do wnioskodawcy w związku z zajmowanym przez niego lokalem, a nie o wydatki dotyczące rozliczeń z poprzednim właścicielem. Przytoczone przez Sąd I instancji postanowienia aktu notarialnego nie mogą powodować rozszerzającego rozumienia pojęcia wydatków poniesionych w związku z zajmowaniem lokalu. Przypomnieć należy, że umowy cywilne czy porozumienia między stronami nie mogą zniekształcać regulacji administracyjnoprawnych, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jest to topos funkcjonujący w łacińskiej kulturze prawnej od wieków. Już art. 6 Kodeksu Napoleona stwierdzał: "Nie można przez prywatne umowy ubliżać prawom, tyczącym się porządku publicznego i dobrych obyczajów." (por. K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa 2007, s. 87). W związku z powyższym trafnie wskazuje skarga kasacyjna, że okoliczność przelewu na rzecz poprzedniego właściciela lokalu, tytułem rozliczenia za wodę, nie może być uznana za przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.pa. bowiem nie jest to istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna lub nowy dowód. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 §1 w zw. z art. 206 p.p.s.a.