III OSK 565/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 416/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnieniu przez pomnik warunków określonych w ustawie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 416/23 oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnieniu przez pomnik warunków określonych w ustawie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN", "organ") postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 5b ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103, zwanej dalej: "ustawą o zakazie propagowania komunizmu") w związku z art. 106 § 1 oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zaopiniował, iż pomnik "[...]", usytuowany przy pl. [...] w [...], nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Gmina [...] (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes IPN postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 5b ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 106 § 5, art. 124 § 1 i 2, art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Gminy [...] uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie budzą wątpliwości ustalenia organu co do motywów budowy przedmiotowego pomnika. Organ przedstawił argumentację wskazującą, że pomnik ten powstał dla upamiętnienia Armii Czerwonej. Jak wskazał Prezes IPN w postanowieniu z dnia [...] listopada 2022 r. na posiedzeniu Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 19 czerwca 1948 r. podjęto decyzję o budowie pomnika, a za jego powstanie miał odpowiadać Komitet Budowy Pomnika Wdzięczności Armii Radzieckiej w [...], który w tej sprawie podpisał umowę z X. D. w dniu 6 października 1949 r. Dodatkowo Prezes IPN w zaskarżonym postanowieniu wskazał, na publikację Rady Ochrony Pomników Walk i Męczeństwa "Przewodnik po upamiętnionych miejscach walk i męczeństwa lata wojny 1939-1945", Warszawa 1988 r., s. 480, gdzie napisano: Al. [...] (po upadku PRL przemianowana na Al. [...]) Pomnik Wdzięczności AR (skrót Armia Radziecka) Zbudowany dla uczczenia pamięci żołnierzy armii 2 Frontu Białoruskiego (dow. marsz. K. Rokossowski) i 3 Frontu Białoruskiego (dow. gen. I. Czerniachowski (...) poległych w walkach o wyzwolenie [...] (...). Organ powołał się też na publikację, w której wskazuje się, iż w czasie rewitalizacji placu w 1993 r. przed omawianym pomnikiem odkryto płytę z czerwonego piaskowca z napisem "Tu stanie Pomnik Wdzięczności dla Armii Radzieckiej, 20 I 1945 - 20 VI 1948". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że argumentacja organu, poparta źródłami historycznymi, jest spójna i jednoznacznie wskazuje, że celem budowy pomnika było wyrażenie wdzięczności Armii Czerwonej. Organ zwrócił również uwagę na to, że elementem pomnika jest postać żołnierza sowieckiego z symbolem sierpa i młota. Kwestia ta, zdaniem Sądu, obok niepodważalnych motywów budowy przedmiotowego pomnika, pozwalała organowi na uznanie, że pomnik ten nie spełnia wymogów określonych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Słusznie organ przy tym podnosi, że usunięcie powyższej symboliki nie zmienia tej oceny. Z doniesień medialnych wynika, że usunięcie tych symboli nastąpiło 10 listopada 2022 r. ([...]), a więc tuż przed wydaniem przez IPN postanowienia z dnia [...] listopada 2022 r. Pomnik ten przez kilkadziesiąt lat był zatem opatrzony symbolem jednoznacznie kojarzącym się z komunizmem. Ponadto w dalszym ciągu na pomniku tym znajduje się postać żołnierza sowieckiego, na którego hełmie wyryty był symbol sierpa i młota. Usunięcie tych symboli nie powoduje, że należy obecnie uznać, iż przedstawia on anonimowego żołnierza anonimowej armii. Taka ocena byłaby negowaniem oczywistych faktów. Prawidłowo organ ocenia również, że umieszczenie wokół pomnika tablic informacyjnych opisujących sowieckie zbrodnie w czasie II wojny światowej oraz po jej zakończeniu popełnione na Warmii i Mazurach, czy wykorzystywanie obiektu do tworzenia opowieści historycznej, nie zmieni tego, iż obiekt ten gloryfikował pierwotnie Armię Czerwoną. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że istotną okolicznością związaną z przedmiotowym pomnikiem jest to, że w dniu 9 maja 2019 r. zebrali się pod nim przedstawiciele "Młodej Armii" (rosyjskiej organizacji państwowej skupiająca dzieci i młodzież) i oddali cześć żołnierzom sowieckim. Fakt ten podważa wskazywaną przez stronę skarżącą, jej zdaniem, aktualnie funkcjonującą, wymowę pomnika. Ponadto przeczy on stanowisku Gminy wskazującym, że pomnik nie był w ostatnich latach wykorzystywany do uroczystości mających na celu upamiętnienie Armii Czerwonej. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że organ prawidłowo przyjął, że przedmiotowy pomnik, jako pomnik upamiętniający Armię Czerwoną, symbolizuje komunizm, a przez to nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2022 r. nie dała podstaw do uznania, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem, a podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynika sprawy tj.: I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1) art. 5b ust. 2 w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż sporny pomnik [...] w [...] nie spełnia warunków, o których mowa w tych przepisach, podczas gdy pełna, wszechstronna analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż w chwili obecnej pomnik ten nie upamiętnia, ani nie propaguje komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. II) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej wadliwie zastosował środek określony w ustawie w sytuacji, gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a zatem skarga winna zostać uwzględniona co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji dokonania przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne winny skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia tj. uchylającego zaskarżone decyzje. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w chwili wydania opinii sporny pomnik propaguje lub upamiętnia komunizm lub inny ustrój totalitarny podczas gdy prawidłowa, wszechstronna i pełna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż aktualnie wydźwięk pomnika nie nawiązuje do ww. ustrojów totalitarnych, a ma inne znaczenie, w szczególności edukacyjne. III) na podstawie art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. zgłoszono zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji albowiem skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa tj. w składzie WSA w Warszawie orzekał asesor WSA, który został powołany do orzekania przy udziale wadliwie wybranego organu jakim jest "Krajowa Rada Sądownicza". Tym samym nie ma on przymiotu sędziego/asesora, co czyni wydane orzeczenie obarczone wadą nieważności postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Gmina [...] wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa IPN z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] i poprzedzającego go postanowienia Prezesa IPN z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania za I instancję według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie Gmina [...] wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie jako niezasadny ocenić należy zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. "albowiem skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa tj. w składzie WSA w Warszawie orzekał asesor WSA, który został powołany do orzekania przy udziale wadliwie wybranego organu jakim jest Krajowa Rada Sądownicza. Tym samym nie ma on przymiotu sędziego/asesora, co czyni wydane orzeczenie obarczone wadą nieważności postępowania". Po pierwsze, jak wynika z treści uzasadnienia tego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej skarżący ma zastrzeżenia do powołania do orzekania asesora przy udziale wadliwie wybranego organu jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa (błędnie nazwanej przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Gminy Krajową Radą Sądowniczą), a nie do osoby Asesora. Dodać należy, że zarzut nie został szerzej uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Po drugie odnośnie do zaistnienia przesłanki z art. 183 § 2 ust. 4 p.p.s.a. związanej z przypadkiem, gdy w składzie orzekającym przed wojewódzkim sądem administracyjnym orzekał asesor, którego kandydaturę pozytywnie zaopiniowała KRS wybrana w sposób wadliwy w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2372/21. Otóż jak wskazano w powołanym wyroku problematyka dotycząca ewentualnej przesłanki nieważności powiązana jest ściśle z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Polski sąd administracyjny jest bowiem sądem unijnym z wszelkimi tego stwierdzenia konsekwencjami. Tak więc sąd (sędzia, asesor) krajowy, jako sąd unijny w znaczeniu funkcjonalnym, stosuje prawo unijne. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wszystkie organy państw członkowskich są związane zasadą pierwszeństwa prawa unijnego; wymóg ten dotyczy sądów krajowych, organów administracyjnych i samorządu terytorialnego. Proces ten w przeważającej mierze warunkuje skuteczność prawa unijnego. Zasada pierwszeństwa jest zatem ukierunkowana na zapewnienie efektywności prawa unijnego. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że ciężar przestrzegania prawa unijnego ciąży na sądach krajowych. Innymi słowy, to sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić efektywną ochronę praw jednostek wynikających z prawa unijnego, a więc zapewnić temu prawu maksymalną skuteczność (wyrok C-14/83 Von Colson ECLI:EU:C:1984:153). Waga zasady efektywności wynika z tego, że to ta zasada w sposób najdalej idący kształtuje uprawnienia przysługujące jednostkom i obowiązki nakładane na państwa członkowskie i ich organy. Zasada efektywności służy także sprecyzowaniu obowiązków sądów krajowych rozstrzygających sprawę z "elementem europejskim", w szczególności obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym. Podkreślić należy, że w piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym wypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. uchwała SN z 18.12.1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj m.in. kwestie takie jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy), czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się również i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia/asesor. Samodzielną przesłanką wyłączenia asesora nie może być jednak wyłącznie wadliwość procesu jego powoływania, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem (zob. też zdanie odrębne Sędziego Krzysztofa Wojtyczka do wyroku ETPCz z dnia 3 lutego 2022 r. Advance Pharma Sp. z o.o. przeciwko Polsce). Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której asesor powołany na wniosek nowej KRS nie posiada in genere przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. Nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie okoliczność powołania asesora na wniosek nowej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny. Przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z 9 lipca 2020 r. VQ versus Land Hessen, C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), Trybunał w § 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego, nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków [zob. podobnie wyrok z 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (..), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, § 133 i przytoczone tam orzecznictwo]." Konkludując fragment uzasadnienia dotyczący niezawisłości sądów państw członkowskich, jako istotnego elementu państwa prawa, TSUE w § 56 stwierdził, że "(...) Niezawisłość sądu krajowego powinna bowiem, również pod kątem warunków, w jakich dochodzi do mianowania jego członków, być oceniana z uwzględnieniem wszystkich istotnych czynników." Również w kolejnym wyroku z 6 października 2021 r. w sprawie W. Ż, C-487/19 TSUE podkreślił, że: "w ostatecznym rozrachunku to do sądu odsyłającego będzie należało wypowiedzenie się, w świetle ogółu zasad (...) i po przeprowadzeniu wymaganej w tym celu oceny, w przedmiocie tego, czy całokształt okoliczności, w jakich nastąpiło powołanie sędziego (...) mogą skłaniać do wniosku, że (...) nie działał jako niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu prawa Unii. (...) W tym względzie Trybunał miał już sposobność uściślić w kilku niedawnych wyrokach, że sam fakt, iż dani sędziowie (...) zostali powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować ich zależności od tego organu władzy ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków" (§ 131 i 143). Ponadto w wyroku z 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 PPU i C-563/21 PPU TSUE wskazał, że: "A zatem okoliczność, że organ taki jak krajowa rada sądownicza, uczestniczący w procesie powołania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (...) Jednakże możliwe jest dojście do innego wniosku, jeżeli ta sama okoliczność, w połączeniu z innymi istotnymi czynnikami i warunkami, w jakich dokonano tych wyborów, prowadzą do powstania takich wątpliwości (...)" (pkt 75). W tym samym wyroku Trybunał stwierdził także, że: "(...) nie wystarcza informacja wykazująca, że sędzia lub sędziowie, którzy uczestniczyli w procedurze prowadzącej do skazania osoby, o której przekazanie wniesiono, zostali powołani na wniosek organu składającego się, w sposób przeważający, z członków władzy ustawodawczej lub wykonawczej lub osób wybranych przez taką władzę – tak jak w wypadku KRS od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r." (pkt 87). W związku z powyższym samo powołanie asesora w warunkach będących efektem zmian dokonanych ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw - wywołującą uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa – nie muszą ani powodować zależności sędziego od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do jego bezstronności, a tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki sędzia nie jest sędzią niezawisłym i bezstronnym, czyli dającym rękojmię realizacji prawa do sądu w rozumieniu nie tylko art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale też art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. Nie sposób przyjąć zatem, że wobec dotychczasowych aktów powołania asesorów sądów administracyjnych spośród kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na nowych zasadach, którzy sprawują wymiar sprawiedliwości i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, podnoszona wadliwość Rady, jakkolwiek przekładająca się na ocenę prawidłowości nominacji sędziowskich, jest wystarczającą przesłanką do uznania wydawanych przez tych sędziów orzeczeń za niebyłe czy dotknięte wadą nieważności. Stosownie do wyroku TSUE z 6 października 2021 r. w sprawie C-487/19, W.Ż. oraz w wyroku z 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 i C563/21, należy rozważyć kwestię, czy w świetle ogółu zasad prawa europejskiego istniały podstawy do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie orzekał niezawisły i bezstronny sąd w rozumieniu prawa Unii Europejskiej i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Powyższe stanowisko znajduje obecnie potwierdzenie także w treści wyroku TSUE z 24 marca 2026 r., C-521/21, w którym przyjęto, że przepisy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 477 Karty Praw Podstawowych UE należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uznaniu za "niezawisły i bezstronny sąd" składu orzekającego, w którym zasiada jednoosobowo sędzia powołany na swoje stanowisko w wyniku procedury powołania charakteryzującej się tym, że po pierwsze, kandydatura tego sędziego została zarekomendowana przez organ, który nie daje gwarancji niezależności wystarczających do tego, by wykluczyć w przekonaniu jednostek wszelkie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości procedur powoływania sędziów, w których organ ten uczestniczy, a po drugie, uczestnicy tej procedury nominacyjnej nie mieli prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, jeżeli nie zachodzą inne istotne okoliczności dotyczące kontekstu tego postępowania, które miałyby taki charakter i wagę, że rozpatrywane łącznie mogłyby podważyć niezawisłość lub bezstronność wspomnianego sędziego. W aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Odnosząc niniejsze uwagi do Asesora WSA w Warszawie Arkadiusza Koziarskiego należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych okoliczności mogących świadczyć o jego braku bezstronności czy też niezawisłości. Nie można zatem ustalić żadnego motywu, środków i możliwości przemawiających na rzecz potencjalnego braku niezawisłości asesora. Natomiast, jak wskazano powyżej, okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości asesora nie może być sama w sobie okoliczność, że w procesie powołania na stanowisko sędziego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Zbieżne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny (w kontekście sędziów) zawarł m.in. w wyrokach z 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 2539/22. z 5 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2603/21, z 25 maja 2023 r., sygn. III FSK 13/23, oraz z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy uznać należy, że są one niezasadne. Otóż przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Również art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Przepis ten nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. Określa on ogólnie kognicję sądu administracyjnego w zakresie kontroli decyzji administracyjnych. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Dodać należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], a nie decyzja administracyjna. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie argumentuje, że zaskarżony akt powinien przybrać formę decyzji administracyjnej zamiast postanowienia. Zresztą zaskarżone postanowienie podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zarzut nr 2). W przypadku zarzutu nr 1 przepis ten zastał powiązany z naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. – co jak wskazano powyżej było bezzasadne. Tożsamy tj. ogólny charakter ma art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., który – co istotne – nie był stosowany w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, a więc nie mógł zostać naruszony. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. "poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w chwili wydania opinii sporny pomnik propaguje lub upamiętnia komunizm lub inny ustrój totalitarny podczas gdy prawidłowa, wszechstronna i pełna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż aktualnie wydźwięk pomnika nie nawiązuje do ww. ustrojów totalitarnych, a ma inne znaczenie, w szczególności edukacyjne". Po pierwsze Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie błędnie połączył je z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., którego WSA w Warszawie nie stosował i który tym samym nie stanowił podstawy wyroku. Po drugie zarzut ów skonstruowano w ten sposób, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, ogólnie tylko wskazując, że chodzi o "niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w chwili wydania opinii sporny pomnik propaguje lub upamiętnia komunizm lub inny ustrój totalitarny podczas gdy prawidłowa, wszechstronna i pełna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż aktualnie wydźwięk pomnika nie nawiązuje do ww. ustrojów totalitarnych, a ma inne znaczenie, w szczególności edukacyjne". Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Co więcej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zasadzie brak jest jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej podniesienie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Jedynie ogólnie wskazano, że "zaskarżone postanowienie Prezesa IPN zostało wydane bez dostatecznego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 5b ust. 2 w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu "poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż sporny pomnik [...] w [...] nie spełnia warunków, o których mowa w tych przepisach, podczas gdy pełna, wszechstronna analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż w chwili obecnej pomnik ten nie upamiętnia, ani nie propaguje komunizmu lub innego ustroju totalitarnego". W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego okazał się zarzutem bezpodstawnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.