III OSK 7061/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 34/21 w sprawie ze skargi M.G. i K.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r. znak SKO.EA/418/87/2020 w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 marca 2021 r., II SA/Kr 34/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.G. i K.Z. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium) z 16 października 2020 r., znak SKO.EA/418/87/2020, w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że postępowanie egzekucyjne zostało zakończone w 2015 r., o czym jednoznacznie świadczą w szczególności pisma, które wtedy organ egzekucyjny przesłał do zainteresowanych podmiotów, w tym do skarżących. Wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego została złożona kilka lat po zakończeniu tego postępowania, a może być skutecznie złożona tylko w jego toku. Ponadto zmierza w istocie do zakwestionowania rozstrzygnięcia o zakończeniu tego postępowania, a temu celowi w założeniu nie służy. Z tych względów Sąd I instancji uznał rozstrzygnięcia organów w przedmiocie jej oddalenia za zasadne. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli skarżący, z tym że postanowieniem z 14 września 2021 r., II SA/Kr 34/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną K.Z. M.G. (dalej: skarżąca kasacyjnie) w złożonej skardze kasacyjnej, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym w chwili wniesienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez oddalenie skargi wynikające z przyjęcia niewłaściwej interpretacji art. 54 § 2 u.p.e.a., polegającej na uznaniu, że skarżącym nie przysługiwała skarga na przewlekłość, 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 3 i art. 45 § 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi wynikające z przyjęcia, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało zakończone, co doprowadziło w rezultacie do przyjęcia, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego została złożona za późno, podczas gdy w rzeczywistości zobowiązany nie wykonał w całości ogółu obowiązków nań nałożonych, a postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się; 3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 3 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi wynikające z nieuzasadnionego przyjęcia, że zawiadomienie organu egzekucyjnego o częściowym wykonaniu przez zobowiązanego obowiązków (dokonane pismem z 23 września 2015 r.) utożsamiać można z zakończeniem postępowania egzekucyjnego i przypisywać mu walor rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie, podczas gdy brak jest takich podstaw, a sam Sąd I instancji przytacza prawidłowy pogląd doktryny, zgodnie z którym do organów badających sprawę przewlekłości, a dalej sądów administracyjnych, należeć musi każdorazowa ocena, czy postępowanie egzekucyjne w danej sprawie w istocie zakończyło się, 4/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi wynikające z nieuzasadnionego skonstatowania, iż skarga na przewlekłość postępowania zmierzała w istocie do zakwestionowania rozstrzygnięcia o zakończeniu tego postępowania, przez co nie mogła być uwzględniona - bez rozwinięcia, uargumentowania i uzasadnienia takiej tezy. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent) i przekazanie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego do rozpoznania Prezydentowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę kasacyjną, na której oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwioną. Zanim Naczelny Sąd Administracyjny przejdzie do oceny poszczególnych zarzutów podniesionych w jej ramach zauważyć należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane to, że przewidziana w art. 54 u.p.e.a. skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego - z uwagi na istotę tego środka - przysługuje uprawnionym podmiotom jedynie do momentu zakończenia postępowania. Jak jednak słusznie zauważył Sąd I instancji, zakończenie postępowania egzekucyjnego na skutek całkowitego wykonania obowiązku nie zostało połączone na gruncie u.p.e.a. z wydaniem przez organ egzekucyjny konkretnego aktu, który z procesowego punktu widzenia kończyłby to postępowanie. Rozstrzygnięcie kończące postępowanie egzekucyjne nie przybiera sformalizowanej formy, lecz organ egzekucyjny to rozstrzygnięcie w istocie podejmuje i manifestuje przez określone zachowanie tudzież przez stosowne informacje. W konsekwencji do organów badających sprawę przewlekłości, a następnie sądu administracyjnego, należy każdorazowo ocena, czy postępowanie egzekucyjne w danej sprawie rzeczywiście zakończyło się. Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności ocenić należy, czy Sąd I instancji słusznie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organów administracyjnych, że postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania decyzji Prezydenta z 8 lipca 2013 r. zostało zakończone w 2015 r. Przedmiotową decyzją Prezydent w pkt II nakazał B.B. (dalej: zobowiązany) wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom występującym na działce nr [...]/8 (dalej: działka A), tj.: 1. wykonanie systemu odwodnienia na terenie działek nr [...]/7 (dalej: działka B) i [...]/5 (dalej: działka C), umożliwiającego odpływ wód z istniejącej studzienki drenażowej (działka A) do drenarskiej studni zbiorczej (działka B); 2. likwidację betonowych przęseł podmurówki ogrodzenia na działce [...]/1, pozostawiając niezbędne elementy betonowe pod słupki ogrodzeniowe oraz wykonanie czterech otworów w betonowej podmurówce na działce B, bezpośrednio nad powierzchnią terenu, w sposób zapewniający swobodny spływ wód opadowych zgodnie z pierwotnym, naturalnym kierunkiem, zabezpieczając przed ukierunkowanym spływem wód na działkę A; 3. niwelację terenu działki B pasem na całej szerokości działki A w sposób zapewniający swobodny spływ wód powierzchniowych z kierunku południowo-wschodniego na północny-zachód, tj. w kierunku korytek ściekowych na zarurowanym odcinku rowu, poprzez likwidację istniejących "garbów ziemnych", "przetamowań" i nierówności. Jak wynika z przedstawionych przez Sąd I instancji ustaleń Kolegium, wykonanie nakazu z punktu II.2 decyzji zostało potwierdzone w trakcie oględzin dokonanych 9 czerwca 2014 r. i 31 lipca 2014 r. przez pracowników Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa. Dodatkowo w toku oględzin z 31 lipca 2014 r. pracownicy ustalili, że na działce B brak jest "garbów ziemnych", "przetamowań" i nierówności, a zachowany spadek terenu potwierdza adnotacja zawarta na mapie sporządzonej 2 czerwca 2014 r. do celów projektowych przez uprawnionego geodetę. W konsekwencji, Prezydent pismem z 1 sierpnia 2014 r. poinformował zobowiązanego o wykonaniu nakazu z punktu II.3 decyzji. W dalszej kolejności, pismem z 23 września 2015 r., skarżący zostali poinformowani o zrealizowaniu nakazu określonego w pkt II.1 decyzji. W aktach sprawy znajduje się przedłożone przez zobowiązanego 11 września 2015 r. zgłoszenie zakończenia budowy obiektu budowlanego pn. System odwodnienia (wody gruntowe i opadowe) na terenie działek B i C oraz protokół techniczny odbioru robót z 9 września 2015 r. Realizacja powyższego nakazu została wyegzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej. W świetle powyższego, za słuszne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że w warunkach niniejszej sprawy uzasadnione jest przyjęcie, że postępowanie egzekucyjne zostało zakończone w 2015 r. Podjęcie przez zobowiązanego określonych działań stanowiących wykonanie nakazów nałożonych decyzją z 8 lipca 2013 r. zostało bowiem potwierdzone w oparciu o przedłożone przez zobowiązanego dokumenty oraz w toku przeprowadzonych oględzin w latach 2014-2015. W konsekwencji słuszne jest też stanowisko Sądu, że - złożona kilka lat później - skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest spóźniona. Skarżąca kasacyjnie podnosi wprawdzie, że w rzeczywistości zobowiązany nie wykonał w całości ogółu obowiązków nałożonych na niego decyzją, a w konsekwencji zawiadomienia organu egzekucyjnego z 23 września 2015 r. o wykonaniu obowiązków przez zobowiązanego nie można utożsamiać z zakończeniem postępowania egzekucyjnego, jednakże jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżąca kasacyjnie próbuje w ten sposób zakwestionować w rzeczywistości rozstrzygnięcie o zakończeniu postępowania egzekucyjnego, a temu celowi skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego nie służy. Istniejący wciąż problem stanu wody na przedmiotowych działkach nie stanowi bowiem dowodu niewykonania przez zobowiązanego obowiązków określonych w decyzji z 8 lipca 2013 r. Odnosząc się do poruszonej w skardze kasacyjnej kwestii niewykonania nakazu z punktu II.1 decyzji wskazać należy, że podjęcie odpowiednich działań w celu odprowadzenia wód opadowych i drenażowych gromadzonych w studzience znajdującej się na działce A do odbiornika na działce B leży po stronie skarżącej kasacyjnie. Kwestie związane z blokowaniem podjęcia tych działań w efekcie braku wydania przez właściciela działki B oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogą być rozstrzygnięte przez organy administracyjne. Do organów tych nie należy bowiem rozstrzyganie sporów w tym zakresie. Decyzja z 8 lipca 2013 r. nie może być traktowana jako równoznaczna z nakazem wyrażenia takiej zgody. W przypadku trudności z uzyskaniem zgody właściciela nieruchomości upoważniającej inwestora do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane inwestor powinien wystąpić na drogę sądową w celu ustanowienia odpowiedniego ograniczonego prawa rzeczowego do tej nieruchomości. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że wobec zakończenia postępowania egzekucyjnego skarżącym nie przysługiwała skarga na przewlekłość tego postępowania. Mając na uwadze powyższe, podstawę kasacyjną koncentrującą się na próbie podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny co do zakończenia postępowania egzekucyjnego w 2015 r. w efekcie wykonania obowiązków przez zobowiązanego oraz skuteczności złożonej w tych okolicznościach skargi na przewlekłość tego postępowania i jej rzeczywistego charakteru, a opartej na zarzutach naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami u.p.e.a.: art. 7 § 3, stanowiącym o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, art. 45 § 1 i 3 dotyczącym kwestii związanych z obowiązkiem odstąpienia od czynności egzekucyjnych, art. 54 § 2 wskazującym podmioty uprawnione do złożenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. określającym elementy uzasadnienia wyroku, uznać należy za nieusprawiedliwioną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).