III OSK 7449/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2462/20 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 października 2020 r. nr 1067/kadr/20 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2462/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. (dalej jako skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ) z dnia 2 października 2020 r. nr 1067/kadr/20 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez jednoznaczne, błędne stwierdzenie, że pomimo, że decyzja o wyłączeniu reguł ogólnych ma charakter uznaniowy - obowiązkiem organu było wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz wyszedł poza granice sprawy co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi. Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ nie rozwinął podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu, a wyłącznie dokonał wykładni art. 8a. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"). Pismem procesowym z dnia 16 lutego 2023 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy poza kolejnością oraz przedstawił swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionej podstawy. Wskazać bowiem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 tej ustawy stanowi pewnego rodzaju "zbitkę" przepisów o różnym zakresie normowania i tak skonstruowany nie mógł osiągnąćzamierzonego skutku. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji poprzez zarzut nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., a stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii treści zawartych wskazań nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być ich takie sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego w takim zakresie orzeczenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W kwestii naruszenia wskazaniami co do dalszego postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 8a ust. 1 ustawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Bez wątpienia zarzut dotyczący wskazań co do dalszego postępowania nie mógł spowodować "w konsekwencji" naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu lub czynności i mają miejsce w sytuacji, gdy konsekwencją wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administrujący. Odnosząc się natomiast do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 8a ustawy podkreślić należy, że w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt. II SA/WA 1471/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że obowiązkiem organu jest dokonanie wykładni stosowanej normy prawnej, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i szczegółowe jej wyjaśnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sposobu własnego rozumowania. Sąd I instancji przesądził, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była pełniona krótkotrwale. Dokonując wykładni art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej tj. przesłanki rzetelnego wykonywania zadań, zdaniem Sądu nieuprawnionym było wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w Policji z narażeniem zdrowia lub życia. Rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków o jakim mowa w art.8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Jest bowiem znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 23 kwietnia 2019 r. organ przywołując zawartość akt osobowych funkcjonariusza, oraz informację udzieloną o skarżącym przez Komendanta Głównego Policji nie zakwestionował owej rzetelności. Natomiast odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przepadku" Sąd I instancji wytknął organowi, że podnosząc twierdzenie o jej istnieniu, w żaden sposób nie wyjaśnił sposobu swojego rozumowania w tym zakresie. Nie dokonał bowiem wykładni art.8a omawianej ustawy. Nadto nie przeanalizował służby skarżącego pod kątem istnienia "szczególnych okoliczności". Nie wykazał nawet minimum staranności bowiem nie odniósł się nawet do argumentacji, jaką strona podniosła we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie ani do faktów wynikających z informacji Komendanta Głównego Policji czy akt osobowych strony. Kwestię ową organ spuentował jedynie zdawkowym stwierdzeniem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie. Tego typu zaniechanie organu, jawi się zaś w ocenie tut. Sądu jako naruszające w sposób jaskrawy dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wobec powyższego obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę było zastosowanie się do art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt. II SA/Wa 2462/20 oceniając decyzję z dnia 2 października 2020 r. również był związany dokonaną we wcześniejszym wyroku oceną prawną i co za tym idzie nie był zobowiązany do ponownego dokonania wykładni art. 8a, a jedynie do oceny czy zalecenia zawarte w wyroku z dnia 9 grudnia 2019 r. zostały przez organ zrealizowane. Zdaniem WSA organ tego nie uczynił, z tych też względów ponownie uchylił zaskarżoną decyzje. Mając powyższe na uwadze, niezasadne jest twierdzenie organu, że wykazał on na podstawie akt IPN przebieg służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego i dlatego odmówił pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego. Co prawda, organ przedstawił przebieg służby skarżącego, jednakże nie odniósł jej do dokonanej przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 9 grudnia 2019 r. wykładni art. 8a ustawy. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na treść art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot kosztów postępowania.