III OSK 809/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 400/22 w sprawie ze skargi A. K., C. K., D. M., E. K., [...] sp. z o.o. w R., K. S., M. B., NZOZ Sanatorium Uzdrowiskowe [...] H. K. w P., Przedsiębiorstwa Usługowo-Wytwórczego [...] sp. z o.o. w P. i R. B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz C. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 400/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K., C. K., D. M., E. K., [...] sp. z o.o. w R., K. S., M. B., NZOZ Sanatorium Uzdrowiskowe [...] H. K. w P., Przedsiębiorstwa Usługowo-Wytwórczego [...] sp. z o.o. w P. i R. B. (dalej również skarżący) na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S., stwierdził nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I), oddalił skargę w pozostałej części (pkt II), zasądził od Rady Gminy S. na rzecz skarżącego C. K. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III), a także zasądził od Rady Gminy S. na rzecz skarżących A. K., D. M., E. K., [...] sp. z o.o. w R., K. S., M. B., NZOZ Sanatorium Uzdrowiskowe [...] H. K. w P., Przedsiębiorstwa Usługowo-Wytwórczego [...] sp. z o.o. w P. i R. B. kwoty po 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że skarżący w niniejszej sprawie, którzy są mieszkańcami gminy S., jak również podmiotami prowadzącym działalność gospodarczą na jej terenie, posiadają interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy S. będącej Regulaminem utrzymania czystości i porządku, w tym do kwestionowania przed WSA przepisów określających minimalną pojemność pojemników lub worków do gromadzenia odpadów komunalnych. Uchwalone przez Radę przepisy nakładające na skarżących obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku, w sposób władczy ingerują w ich interes prawny, co oznacza, że ich skargi są dopuszczalne w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) zwanej dalej u.s.g. Niewątpliwie zaskarżony do WSA Regulamin jest również uchwałą z zakresu wykonywania administracji publicznej, bowiem wykonywanie zadań administracyjnych przez organy gminy polega m.in. na stanowieniu aktów prawa miejscowego, o czym decyduje art. 94 Konstytucji RP. Z tych przyczyn Sąd nie mógł podzielić wniosku organu Gminy o odrzucenie wniesionych skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że przedstawione przez Gminę wyliczenia budzą istotne wątpliwości co do tego, czy wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały średnia ilość litrów na osobę korzystającą może zostać uznana za wartość rzeczywiście uśrednioną. Obliczeń co do powyższego wskaźnika dokonano na podstawie danych za miesiąc lipiec 2019 r. Organ argumentował, że w tym miesiącu odbywa się ruch turystyczny. Oprócz sierpnia, w pozostałych miesiącach ruch turystyczny jest znacznie zmniejszony. Zatem przyjęcie średniej za cały rok obniżyłoby ostateczny wynik a w rezultacie ustalona wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami nie pokrywałaby kosztów wywozu odpadów w miesiącach, w których ruch turystyczny jest największy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ustalanie ilości wytwarzanych odpadów wyłącznie na podstawie danych za miesiąc, w którym jest szczyt sezonu turystycznego jest nieuprawnione w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.) zwanej dalej u.c.p.g., skoro w przepisie tym mowa jest o uwzględnianiu wartości uśrednionych. Powyższy wniosek jest uzasadniony również z tego powodu, że obliczeń co do średniej ilości wytwarzanych odpadów dokonano na podstawie danych pochodzących jedynie od 20 przykładowych podmiotów (zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały). Z załącznika do odpowiedzi na skargę wynika dodatkowo, że średnią ilość wytwarzanych odpadów na osobę korzystającą w handlu obliczono nie na podstawie danych z 20 podmiotów (jak miało to miejsce w przypadku gastronomii i branży noclegowej), lecz wyłącznie 6 podmiotów (k. 35 akt sądowych). W załączniku do odpowiedzi na skargę Wójt Gminy przedstawił listę tych podmiotów. Jak zarzucali skarżący w piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r., większość z wybranych podmiotów zlokalizowana jest w najbardziej atrakcyjnych miejscach na terenie Gminy, w których odbywa się największy ruch turystyczny. Stąd też ilość wytwarzanych odpadów w tych podmiotach jest zwiększona i nie oddaje średniej ilości odpadów na terenie gminy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego wyjaśnienia co do tego, z jakich przyczyn ilość wytwarzanych odpadów ustalono wyłącznie na podstawie danych pochodzących od 20 podmiotów, skoro każdy właściciel nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej ma obowiązek złożenia deklaracji śmieciowej (zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Gminy S. z dnia 6 maja 2020 r. nr XXIII/270/20 – Dz. Urz. Woj. Podk. poz. 2162 ze zm.), w której to w przypadku nieruchomości niezamieszkałych należy zamieścić informacje dotyczące m.in. ilości zatrudnionych pracowników/klientów/uczniów/miejsc konsumpcyjnych/miejsc noclegowych, jak również liczby pojemników/worków w poszczególnych miesiącach i wynikającej stąd wysokości opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro więc Gmina dysponuje na podstawie deklaracji śmieciowych danymi dotyczącymi ogółu właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych wątpliwości budzi ustalenie średniej ilości wyłącznie w oparciu o dane pochodzące od 20 podmiotów wytwarzających odpady. Sąd uznał więc, że przedstawione przez Gminę dane, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również wynikające z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę nie pozwalają uznać, aby ustalona pojemność worków/pojemników została ustalona z uwzględnieniem rzeczywistej średniej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że gmina w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. jest upoważniona do określenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, co zostało uregulowane w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu pojemność worka winna być ustalana z uwzględnieniem ustalonej w Regulaminie częstotliwości odbierania odpadów. Na gruncie niniejszej sprawy, w przypadku odpadów zmieszanych częstotliwość odbioru odpadów w okresie od 1 maja do 30 września wynosi 1 raz na tydzień. Przy nałożeniu obowiązku posiadania pojemnika/worka o pojemności 40 litrów na osobę korzystającą, średnia ilość odpadów odbieranych w miesiącu na osobę korzystającą wyniesie 160 litrów. Wysokość ta znacznie przekroczy przyjętą przez gminę średnią na osobę korzystającą zarówno w przypadku lokali gastronomicznych (89,17 litrów), jak i ośrodków wypoczynkowych (98,23 litrów), co wynika z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Powyższe porównanie prowadzi do wniosku, że ustalona objętość pojemników/worków została określona w sposób nie uwzględniający średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. W ocenie Sądu dokonane w uchwale rozróżnienie źródeł powstawania odpadów obligowało zgodnie z regulacjami do kierowania się: ilością odpadów komunalnych wytwarzanych w każdym z przyjętych źródeł, a także liczbą osób korzystających z pojemników lub worków znajdujących się na terenie nieruchomości, na której wytwarzane są odpady. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie przedstawiono wyliczeń co do średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych dla źródeł wytwarzania odpadów wymienionych w § 6 ust. 1 lit. e-h Regulaminu. Zwraca również szczególną uwagę brak wyliczeń dotyczących średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych. W tym przypadku przyjęta objętość minimalna worka/pojemnika nie została poparta koniecznymi obliczeniami dotyczącymi średniej ilości wytwarzanych odpadów w nieruchomościach zamieszkałych. Z tego względu Sąd uznał, że § 6 Regulaminu nie spełnia wzorców stanowienia aktu prawa miejscowego wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Jednocześnie w rozpoznanej sprawie Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera również wyjaśnień co do tego, czy posługując się ogólną kategorią źródeł wytwarzania odpadów, wskazaną w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d organ uwzględnił różnice, jakie występują w wytwarzaniu odpadów, pomiędzy chociaż by ośrodkiem sanatoryjnym, czy rehabilitacyjnym a gospodarstwem agroturystycznym, czy też kampingiem. Powstaje bowiem wątpliwość, czy z uwagi na zróżnicowany charakter tego rodzaju działalności można tego typu ośrodki potraktować jako jedno źródło wytwarzania odpadów. Uwzględnić należy, że o ile ośrodki sanatoryjne lub rehabilitacyjne funkcjonują przez cały rok, o tyle kampingi mają charakter sezonowy. Zatem powstaje pytanie, czy sposób wyliczenia średniej dla tego rodzaju ośrodków może być jednakowy. Nadto Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, dotyczących braku zdefiniowania w zaskarżonej uchwale pojęcia miejsca konsumpcyjnego. Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż brak definicji "miejsca konsumpcyjnego" w Regulaminie narusza w jakimkolwiek sposób wskazywane przepisy ustawy. W samej ustawie pojęcie to nie jest zdefiniowane, ustawa też nie nakazuje zdefiniowania pojęć użytych w Regulaminie. Stąd też pod tym pojęciem należy rozumieć miejsce udostępnione do spożywania posiłków, zaś kwestia ilości tych miejsc ze względu na to że sposób ich wykorzystywania jest różny jest odrębną kwestią związaną ze złożeniem deklaracji i ewentualnym kwestionowaniem wyliczonej opłaty wynikającej z wydanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że skarżący C. K., D. M., M. B. oraz Przedsiębiorstwo Usługowo-Wytwórcze [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...], w sytuacji, gdy powyżej wskazane podmioty nie legitymują się interesem prawnym do zaskarżenia wspomnianej uchwały, gdyż nie złożyły deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że przedstawione przez Gminę S. wyliczenia budzą wątpliwości, czy wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały średnia ilość na osobę korzystającą może zostać uznana za wartość rzeczywiście uśrednioną, podczas gdy opisane w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] wyliczenia spełniają wymóg wynikający z przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g., w szczególności przepisy nie ustanawiają wymogu, aby stosowna średnia była obliczona za cały rok kalendarzowy, albowiem w ogóle nie określają minimalnego, ani maksymalnego czasookresu, który powinien stanowić podstawę stosownego wyliczenia; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stwierdzona przez Sąd wadliwość uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] pozwala na jedynie częściowe jej uchylenie w zakresie § 6 Regulaminu, podczas gdy - gdyby podzielić pogląd prawny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o wadliwości zaskarżone uchwały - należało stwierdzić jej nieważność w całości. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. skutkującego nierozpoznaniem istoty sprawy, gdyż gdyby zaskarżona uchwała została wyrugowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc w całości, to w jej miejsce znalazłyby zastosowanie przepisy wcześniejsze, zaś w sytuacji stwierdzenia nieważności jedynie w zakresie § 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do wspomnianej uchwały - powstaje próżnia prawna. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego określonych według norm prawem przewidzianych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. K. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Jako pierwszy zostanie rozpoznany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że skarżący C. K., D. M., M. B. oraz Przedsiębiorstwo Usługowo-Wytwórcze [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w sytuacji, gdy powyżej wskazane podmioty nie legitymują się interesem prawnym do zaskarżenia wspomnianej uchwały, gdyż nie złożyły deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zarzut ten nie jest zasadny z tego powodu, że każda z stron skarżących przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spełnia przesłanki wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. dla każdej z tych stron uchwała ta nakłada bezpośrednie obowiązki wynikające z gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro są oni bezpośrednio adresatami nakazów wynikających z tej uchwały i są wprost zobowiązani do jej stosowania, to tym samym jej treść ingeruje w ich własne interesy prawne. Taka ingerencja może być zgodna z prawem lub naruszać prawo, ale to dopiero ocenia Sąd pierwszej instancji po przyjęciu skargi do rozpoznania. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała także, aby zaskarżona uchwała nie obowiązywała bezpośrednio skarżących. Kwestia zaś braku złożenia przez nich deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co najwyżej będzie uzasadniała ustalenie w inny sposób należnej od nich opłaty niż na podstawie deklaracji. Tym samym skoro skarżący wykazali, że zaskarżona uchwał dotyczy bezpośrednio ich interesu regulowanego przepisami ustawy (interesu prawnego), to z tego powodu nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g. polegającej na stwierdzeniu, że przedstawione przez Gminę S. wyliczenia budzą wątpliwości, czy wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały średnia ilość na osobę korzystającą może zostać uznana za wartość rzeczywiście uśrednioną, podczas gdy opisane w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2021 r nr [...] wyliczenia spełniają wymóg wynikający z przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g., w szczególności przepisy nie ustanawiają wymogu, aby stosowna średnia była obliczona za cały rok kalendarzowy, albowiem w ogóle nie określają minimalnego, ani maksymalnego czasookresu, który powinien stanowić podstawę stosownego wyliczenia. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w terenie gminy obligatoryjnie określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Tym samym delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakazuje radzie gminy określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zarówno rodzaju, jak i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przy obligatoryjnym uwzględnieniu zarówno średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych oraz liczby osób korzystających z tych pojemników (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1120/21). Wprawdzie § 6 załącznika do uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] określa minimalne wielkości pojemności pojemników lub worków uwzględniając także liczbę osób korzystających z takich pojemników (worków), tym niemniej jak wynika z uzasadnienia tej uchwały wielkości te ustalono na podstawie danych tylko z jednego miesiąca w roku 2019. Co istotne, miesiącem tym był lipiec 2019 r. a więc okres największego wytwarzania odpadów w szczególności przez przedsiębiorców prowadzących działalność ukierunkowaną na turystów w tej Gminie. W okolicznościach tej sprawy miało to istotne znaczenie, ponieważ Gmina S. jest gminą turystyczną i w takich miesiącach jak lipiec i sierpień ilość produkowanych odpadów jest znacząco większa niż w pozostałych miesiącach. Mając powyższe trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uzasadnienia ww. uchwały nie wynika, aby Rada Gminy S. uwzględniła rzeczywistą wartość uśrednioną wytwarzanych odpadów komunalnych, ale wartość najwyższą. Nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą skoro z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g. nie wynika w jaki sposób należy obliczyć średnią wartość, to tym samym może ona być ustalana dowolnie. Średnia ilość wytwarzanych odpadów komunalnych musi wynikać z ilości uwzględniającej zarówno okresy zwiększonego ich wytwarzania, jak i zmniejszonego. Niewątpliwie najbardziej zobiektywizowanym okresem do obliczenia takiej średniej wielkości byłoby przyjęcie okresu jednego roku. Przyjąwszy np., okres od stycznia do grudnia włącznie danego roku oblicza się średnią wielkość, która stanowi rzeczywistą ilości odpadów wytwarzanych w okresie jednego roku i stanowi najbardziej zbliżoną do wartości obiektywnych ilość odpadów, jaka może być wytwarzana w kolejnych latach kalendarzowych. W szczególności ma to znaczenie w gminach, na terenie których występuje znacząca różnica co do ilości wytwarzanych odpadów w poszczególnych miesiącach. Przyjmując ilość odpadów tylko z jednego miesiąca rada gminy naraża się na ustalenie opłaty w wysokości albo niższej niż rzeczywiste koszty realizowania zadania obejmującego odbieranie tych odpadów z nieruchomości, albo też wyższej niż koszty wykonywania takiego zadania. Co do zasady z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa jedynie koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu; 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.). Tak pobrane środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1aa u.c.p.g.). Ponadto nie można pominąć celu regulacji art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. Skoro ustawodawca nakazuje, aby określając rodzaju oraz minimalne pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości obligatoryjnie uwzględniani średnie ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, to pojęcie średniej wielkości nie można rozumieć jako wielkości tylko z jednego miesiąca, mimo że odpady wytwarzane są przez okres znacznie dłuższy. Takie ustalenie nie stanowiłoby żadnego uśredniania. Nie budzi też wątpliwości zasadność stanowiska, zgodnie z którym rada gminy powinna określić rodzaj i przede wszystkim minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości poprzez określenie na podstawie wyliczeń matematycznych średniej wielkości takich odpadów. Opłata za gospodarowanie odpadami nie stanowi ceny za usługę, ale jest daniną publicznoprawną za sam fakt bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami (tak też np. NSA w wyroku z 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1076/23). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stwierdzona przez Sąd wadliwość uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] pozwala na jedynie częściowe jej uchylenie w zakresie § 6 Regulaminu, podczas gdy - gdyby podzielić pogląd prawny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o wadliwości zaskarżone uchwały - należało stwierdzić jej nieważność w całości. W konsekwencji miałoby dojść do naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. skutkującego nierozpoznaniem istoty sprawy, gdyż gdyby zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc w całości, to w jej miejsce znalazłyby zastosowanie przepisy wcześniejsze, zaś w sytuacji stwierdzenia nieważności jedynie w zakresie § 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do wspomnianej uchwały - powstaje próżnia prawna. Zarzut ten opiera się na wadliwym przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w przypadku unieważnienia aktu prawa miejscowego automatycznie nabiera mocy obowiązującej wcześniejszy akt prawny uchylony późniejszym unieważnionym aktem. Takie stanowisko jest niezasadne. Jeżeli rada gminy uchwala akt prawa miejscowego, który uchyla poprzedni akt wydany w danym zakresie, to późniejsze jego unieważnienie nie prowadzi do wejścia w życie poprzedniego aktu. Uchwała wprowadzająca nowe przepisy, która jednocześnie uchyla poprzednie przepisy wywiera podwójny skutek. Po pierwsze uchylane są poprzednie przepisy, a po drugie wchodzą w życie owe przepisy. Uchylenie poprzednich przepisów ma skutek ostateczny i nie mogą one ponownie wejść w życie tylko dlatego, że późniejsza uchwała zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Tym samym w przypadku, gdy organ nadzoru lub sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu prawa miejscowego, to właściwy organ samorządu terytorialnego powinien podjąć czynności zmierzające do uchwalenia kolejnych (nowych) przepisów, a więc podjąć kolejną uchwałę. Z mocy prawa żadne uchylone przepisy prawa miejscowego nie stają się prawem obowiązującym w innym trybie, niż ich ponowne uchwalenie. Nie ma też racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że na skutek unieważnienia § 6 załącznika do uchwały (Regulaminu) powstała jakakolwiek próżnia prawna. Po unieważnieniu takiego przepisu Rada Gminy ma obowiązek podjęcia uchwały uzupełniającej wcześniejszą uchwałę w zakresie tak unieważnionego przepisu. Natomiast kwestia daty wejścia w życie takiej nowelizującej uchwały określona została w art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. została ona oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy S. zasądzić na rzecz C. K. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).