III OSK 93/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 339/23 w sprawie ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. nr IX/117/07 zmienioną uchwałą z dnia 24 stycznia 2012 r. nr XVI/181/12, uchwałą z dnia 22 stycznia 2018 r. nr XLI/476/18, uchwałą z dnia 17 grudnia 2018 r. nr II/26/18 i uchwałą z dnia 27 grudnia 2021 r. nr XXXIII/468/21, w sprawie diet za udział w pracach Rady Miejskiej i jej organów oddala skargę kasacyjną.

Asesor Prokuratury Rejonowej w [...] pismem z 19 czerwca 2023 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. nr IX/117/07 w sprawie diet za udział w pracach Rady Miejskiej i jej organów (zmienioną następnie uchwałą nr XVI/181/12 z dnia 24 stycznia 2012 r.; uchwałą nr XLI/476/18 z dnia 22 stycznia 2018 r.; uchwałą nr II/26/18 z dnia 17 grudnia 2018 r. oraz uchwałą nr XXXIII/468/21 z dnia 27 grudnia 2021 r.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.: 1) art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechanie publikacji zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym; 2) art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez powierzenie w § 4 wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej, podczas gdy wykonanie uchwały organu stanowiącego gminy należy do kompetencji jej organu wykonawczego, którym jest Burmistrz Miasta [...]. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 339/23 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd przedstawił zasady wejścia w życie aktów prawa miejscowego wynikające z przepisów art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz przepisów art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Następnie stwierdził, że objęta skargą uchwała stanowi akt prawa miejscowego bowiem zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy miejskiej [...], który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji radnego gminy, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Sąd Wojewódzki uznał, że niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji zatem, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Sąd stwierdził, że nieprawidłowy tryb wejścia w życie uchwały, a w szczególności brak określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis, uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do kwestii posiadania przez Asesora Prokuratury Rejonowej w [...] legitymacji do wniesienia skargi Sąd wyjaśnił, że o powierzeniu wykonywania czynności prokuratorskich wnoszącemu niniejszą skargę Asesorowi Prokuratury Rejonowej w [...] przedstawione zostało pismo Prokuratora Generalnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. (nr 1001-9.1110.151.2022), z którego wynikało, że wnoszącemu skargę asesorowi powierzone zostało – na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 r. poz. 1360) – wykonywanie czynności prokuratorskich na okres jednego roku. W ocenie Sądu, art. 173 ww. ustawy nie daje podstawy aby ograniczać prawo asesora prokuratorskiego, któremu zostało powierzone wykonywanie czynności prokuratorskich, do występowania przed sądem administracyjnym, gdyż powołany przepis zawiera enumeratywnie wymienione wyłączenia w tym zakresie, które nie obejmują sądów administracyjnych. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niewątpliwie czynnością prokuratorską, którą asesor prokuratorski może skutecznie dokonać w okresie, w którym zostało powierzone mu przez Prokuratora Generalnego wykonywanie czynności prokuratorskich. Wniesioną skargę Sąd ocenił jako dopuszczalną. Rada Miejsca w [...], działając poprzez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a." zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż uchwała rady gminy określająca zasady na jakich radnemu rady gminy przysługują diety, jest aktem prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 2. zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto, stosownie do treści art 176 § 2 p.p.s.a., wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że z samego brzmienia art. 25 ust. 8 u.s.g. wynika, że sporna uchwala ma charakter wewnętrzy i indywidualny. W przepisie tym użyto polecenia, w myśl którego rada gminy, określając wysokość diety przysługującej radnemu, ma dokonać jej zindywidualizowania w zależności od funkcji, jaką ten radny pełni w radzie. Także art. 25 ust. 8a u.s.g. wskazuje na indywidualizowanie wysokości diety w odniesieniu do konkretnego radnego. Nie sposób odnosić tak kształtowanych norm do ogółu mieszkańców, lecz tylko do konkretnych radnych. Zawarte w zaskarżonej uchwale przepisy, w całości regulujące kwestię wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w [...] oraz zasad ich naliczania i wypłacania, nie mają mocy powszechnie wiążącej i dotyczą wyłącznie gminnych funkcjonariuszy - radnych, nie zaś nieograniczonego kręgu adresatów. Uchwała o dietach radnych normuje zagadnienie w obrębie organizacji tej jednostki samorządu terytorialnego, tj. kwestię związaną z wykonywaniem mandatu, tj. zasady przyznawania diet. Uchwała nie zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, lecz zawiera normę o charakterze indywidualnym. Skierowana jest wprost do podmiotów tworzących strukturę administracji, jaką jest Rada Gminy i jej członkowie. Uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Pogląd taki sformułowany został również w orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym się z uwagi na cechy wspólne zarówno do uchwał organów stanowiących dotyczących diet radnych, podejmowanych w oparciu o art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak też i do uchwał określających diety sołtysów, podejmowanych na podstawie art. 37b ust. 1 tej ustawy (wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 995/06, wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/G1 970/07, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 727/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 149/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 292/19). W konsekwencji, brak jest podstaw do publikacji badanej uchwały w urzędowym publikatorze. Znajduje to także uzasadnienie w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974), w którym wprost ustalono, że radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: [...]. Rolą rady gminy tym samym nie jest ustalanie diet radnych jako takich, lecz jedynie obniżenie stawki maksymalnej diety, przysługującej radnym z tytułu zasiadania w radzie. Czyni to przyjętą normę indywidualną, nie zaś abstrakcyjną, kierowaną do ogółu społeczeństwa. Nadto, norma określająca wysokość diety kierowana jest wyłącznie do burmistrza jako wykonawcy budżetu, w zakresie nakazującym mu wypłatę diet w określonej, zaniżonej uchwałą, wysokości. Odpowiadając na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej określanej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego - art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż uchwała rady gminy określająca zasady na jakich radnemu rady gminy przysługują diety, jest aktem prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Podstawę prawną do podjęcia takiej uchwały stanowią przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis art. 25 ust. 6 u.s.g. określa maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu, natomiast art. 26 ust. 8 u.s.g. stanowi, rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z przepisów art. 88 i art. 94 Konstytucji wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Stosownie do postanowień art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wykładnia przedstawionych przepisów w kontekście oceny charakteru uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym była już wielokrotnie dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, prowadząc do stwierdzenia, że uchwała taka jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd został zaprezentowany m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23; z 3 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 979/24; z 6 maja 2026 r. sygn. akt III OSK 147/25). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tą sprawę stanowisko to podtrzymuje. Trafnie ocenił Sąd Wojewódzki, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, czy konkretny radny jak sugeruje się w skardze kasacyjnej. Formułowanej przez autora skargi kasacyjnej tezy nie potwierdza również treść przywołanego art. 25 ust. 8a u.s.g., który nie obowiązywał w dacie podejmowania analizowanej uchwały. Adresatem uchwały jest każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci ocenianej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Taka uchwała zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Uchwała ta obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany i jej okres obowiązywania nie jest związany z kadencyjnością organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Nie można również zaakceptować stanowiska skarżącej kasacyjnie, że uchwała ta ma charakter przepisu wewnętrznego. Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stwierdzenie jej nieważności w całości było prawnie uzasadnione. Tym samym niezasadnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.