III OSK 996/24

Dnia 3 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 417/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z 23 listopada 2018 r. nr I/7/2018 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 417/23, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: "organ" "Rada Gminy") z 23 listopada 2018 r. nr I/7/2018 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 23 listopada 2018 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") podjęła uchwałę nr I/7/2018 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy [...]. Uchwała ta w § 1 - § 3 ustala wysokość i zasady przyznawania diet radnym Rady Gminy [...], w § 4 reguluje kwestie zwrotu kosztu podróży służbowej, § 5 stanowi, że traci moc uchwała nr I/6/2014 Rady Gminy [...] z dnia 1 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla Radnych Rady Gminy [...], § 6 stanowi natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prokurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wskazaną powyżej uchwałę. Skarżący zarzucił wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 4 i 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej "u.o.a.n."), oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g, poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, mimo tego, iż stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka powinna podlegać ogłoszeniu. Uchwała zawiera bowiem przepisy normatywne, gdyż na ich podstawie, jej adresaci uzyskali konkretne uprawnienia do otrzymania diety. Ponadto uchwała zawiera normy generalno- abstrakcyjne jako, że adresatami przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale nie są konkretne osoby, ale każdy, kto pełniłby funkcję radnego w Radzie, a jednocześnie diety radnych mają charakter powtarzalny, a nie są przyznawane jednorazowo. Potwierdza to okoliczność, że zaskarżony akt nie jest związany z kadencyjnością Rady, ale uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Zdaniem skarżącego, nieopublikowanie uchwały z zakresu prawa miejscowego, wbrew wymaganiom wynikającym z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, należy uznać za istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Nieważność ta dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, postulując o przeprowadzenie rozprawy, W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, jest zaś regulacją wewnętrzną dotyczącą wyłącznie radnych. Przepisy zaskarżonej uchwały nie wkraczają w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji jednostki samorządu terytorialnego. Nie są to zatem normy kierowane do nieograniczonej grupy adresatów znajdujących się poza administracją, do wielokrotnego zastosowania. Jest to wyłącznie klasyczny akt kierownictwa wewnętrznego mający zastosowanie w obszarze wewnętrznym, organizacyjnym danej jednostki. Jednocześnie organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała została podjęta w 2018 r., jako zgodna linią orzeczniczą. W polskim prawie istnieje, będącą częścią zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasada jednolitości orzecznictwa sądowego. Z zasadą jednolitości orzecznictwa wiąże się zatem zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań co do trwałości linii orzeczniczej. Ma ona zapewnić bezpieczeństwo adresatom norm, którzy w dobrej wierze mogli kształtować swoją sytuację prawną w oparciu o istniejącą judykaturę. Z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Sąd, iż dotychczasowa wykładnia była błędna, organ podniósł, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2519/17, że nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Z drugiej strony, godziłoby to w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym powyżej, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że przychyla się do obowiązującego w judykaturze poglądu, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Podkreślił, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Sąd I instancji wskazał również, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych w określonej wysokości. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Zdaniem Sądu I instancji, niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Sąd I instancji stwierdził, że wada ocenianej uchwały, polegająca na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym i brak dokonania takiej publikacji, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 u.o.a.n. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Od powyższego wyroku Rada Gminy [...] wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów: 1) postępowania które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, a mianowicie: poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały podczas, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia, bowiem skarga winna zostać oddalona; 2) prawa materialnego: a) art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że uchwała Nr I/7/2018 Rady Gminy [...] z dnia 23 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia zasad diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy [...] stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, podczas gdy jako akt niezawierający norm generalnych i abstrakcyjnych stanowi akt kierownictwa wewnętrznego; b) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, uznanie, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na brak określenia w przedmiotowej uchwale obowiązku jej publikacji i brak takiej publikacji, pomimo upływu terminu- roku od dnia jej podjęcia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, c) art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa sądowego, zaufania obywateli do Państwa, uznanie, iż dominującą linią orzeczniczą w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały było ustalenie, iż uchwała w przedmiocie zasad diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy w dacie podjęcia rzeczonej uchwały organy nadzorcze stwierdzały nieważność uchwał uznających przedmiotowe uchwały za akt prawa miejscowego, a sądy administracyjne oddalały skargi. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie, gdyż są one ze sobą przedmiotowo powiązane. W istocie rzeczy podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest zasadny. Uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym, to jest zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 6 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2023/21). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 94 u.s.g. Nadto trzeba podkreślić, że powyższy przepis zawiera dwa ustępy o różnej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie określił precyzyjnie, naruszenie której normy wynikającej z powołanego przepisu zarzuca, co stanowiło jego powinność. Ze wskazanych względów niezasadny jest także wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. "(...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na brak określenia w przedmiotowej uchwale obowiązku jej publikacji i brak takiej publikacji, pomimo upływu terminu (roku od dnia jej podjęcia) o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.". Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. ogranicza, co prawda możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez sąd do upływu roku od daty podjęcia aktu, jednak wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu - kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. lub jeżeli uchwala ma charakter aktu prawa miejscowego, a zatem tak, jak w niniejszym przypadku. Zatem upływ czasu od daty podjęcia uchwały będącej prawem miejscowym - nie stanowi przesłanki braku możliwości stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1105/22). Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a to z tej przyczyny, że art. 147 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i o jego naruszeniu można by mówić, gdyby Sąd popełnił błąd stanowiący uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.