III OW 24/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków dotyczących zmiany stanu wody na gruncie postanawia wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jako organ właściwy w sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej w skrócie: "PINBŁ") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków [...], dotyczących zmiany stanu wody na gruncie położonym w [...] przy ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych: [...], w obrębie geodezyjnym [...]) ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych: [...], w obrębie geodezyjnym [...]) oraz nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...]) – poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Łodzi jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzją PINBŁ z dnia 26 maja 2025 r. nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działki o numerach ewidencyjnych: [...], w obrębie geodezyjnym [...]). Przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, PINBŁ w dniu 5 maja 2025 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy. Kontrola ta, stosownie do treści art. 59a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej w skrócie: "p.b."), obejmowała zgodność budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. PINBŁ w trakcie w/w kontroli nie stwierdził nieprawidłowości przy realizacji inwestycji. Ustalono, że roboty zostały wykonane zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym. W trakcie budowy wprowadzone zostały zmiany nieistotne (także w zakresie rzędnych), które zostały wykazane w dokumentacji budowy. Zmiany te były kwalifikowane przez projektanta i ujęte w oświadczeniu kierownika, które zostało załączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Należy również zaznaczyć, iż z przekroju poprzecznego nowoprojektowanej drogi wynikało, iż rzędne terenu tylko fragmentami miały pozostać bez zmian, natomiast fragmentami nowe rzędne zaprojektowano zarówno poniżej, jak i powyżej, pierwotnych rzędnych. Wnioskodawca powołał się ponadto na wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1171/20, w którym wskazano, że: "Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego". Prezydent Miasta Łodzi w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że w trakcie oględzin terenu w dniu 22 sierpnia 2025 r. przez przedstawicieli Prezydenta Miasta Łodzi ustalono, że doszło do znacznego podniesienia terenu działek objętych inwestycją budowlaną, co w konsekwencji powoduje zatrzymywanie się wód opadowych i roztopowych na gruntach sąsiednich. Stwierdzono m.in. istnienie przepustu pod wskazanymi działkami, który nie figurował w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu w/w osiedla. Ustalono także, że wody z połaci dachowych osiedla domów jednorodzinnych odprowadzane są systemem rynnowym w części na utwardzoną drogę wewnętrzną na działce nr [...], a w części na tereny niezagospodarowane, graniczące z działką nr [...]. Woda z terenu działki nr [...] powinna być odprowadzana do zlokalizowanych w jej obrębie obniżeń chłonnych wypełnionych żwirem, jednak lokalnie jej powierzchnia nachylona jest w kierunku działek sąsiednich, graniczących z terenem inwestycji. Z kolei w trakcie oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2025 r. stwierdzono, że teren osiedla domów jednorodzinnych przy ul. [...], w części graniczącej z działką nr [...], jest miejscami znacznie wyniesiony ponad jej powierzchnię terenu. Dodatkowo zaobserwowano, że teren osiedla jest nachylony do powstałych budynków w kierunku działki nr [...], co sprzyja spływowi wód opadowych w kierunku tej działki, który potęgowany jest ponadto przez odprowadzenie części wód z połaci dachowych systemem rynnowym na niezagospodarowane tereny graniczące z działką nr [...]. Zaobserwowano także drugi przepust, który przeprowadza wody opadowe/roztopowe gromadzące się przy granicy działek nr [...] do rowu melioracyjnego [...] na terenie działki nr [...]. Przepust ten również nie figurował w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu osiedla. Przedstawione przez stronę postępowania pomiary geodezyjne wskazują na różnice w rzędnych terenu między zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu a stanem faktycznym, sięgające nawet około 1 m. Podniesienie rzędnych terenu wykonane zostało w ramach niwelacji terenu, jako prace przygotowawcze do rozpoczęcia robót budowlanych w ramach zabudowy mieszkaniowej (art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b.). W związku z podniesieniem terenu działek nr [...] nie jest możliwe użytkowanie gruntów sąsiednich zgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na zatrzymanie naturalnego kierunku spływu wód opadowych, powodujące zalewanie terenów działek położonych po zachodniej stronie osiedla, punktowe przeprowadzenie wód opadowych przepustami na teren działki nr [...] oraz ukierunkowanie powierzchniowego spływu wód opadowych (a także częściowo z połaci dachowych) od powstałych budynków w kierunku działki nr [...], dla której w projekcie budowlanym przewidziana jest budowa drogi wewnętrznej z nasadzeniami wzdłuż granicy osiedla. Prezydent Miasta Łodzi podkreślił, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach – po pierwsze, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b. oraz po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Należy zwrócić także uwagę na treść § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"), stanowiący, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zaś w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Zgodnie natomiast z § 29 rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Ponadto należy zwrócić uwagę na ustalenia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] (pismo z dnia 6 listopada 2025 r. znak: [...]), wskazujące na wykonanie przepustów bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, a także brak jakichkolwiek pozwoleń wodnoprawnych związanych z przedmiotową inwestycją. W ocenie Prezydenta Miasta Łodzi, powyższe wskazuje, że podczas realizacji budowy na terenie wskazanych działek doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, poprzez wykonanie prac wykraczających poza ustalone pozwolenia na budowę i dokumentację projektową (w tym m.in. poprzez wykonane przepusty oraz oddziaływanie budowy na działki sąsiednie) oraz podniesienie terenu powyżej rzędnych z projektu zagospodarowania terenu. W konsekwencji rozpoznanie sprawy nie należy do właściwości Prezydenta Miasta Łodzi, tylko do PINBŁ, który w ramach postępowania ma możliwość weryfikacji, czy procesy budowlane prowadzone są w zgodzie z przepisami p.b. i rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy, sztuką budowlaną, projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. Wnioski właścicieli nieruchomości sąsiednich, które zostały złożone w przedmiotowej sprawie, są efektem braku podjęcia stosownych działań przez PINBŁ jeszcze na etapie trwania procesu budowlanego i w związku z tym nie powinny być rozpatrywane przez Prezydenta Miasta Łodzi, tylko przez organ nadzoru budowalnego, który w wyniku działań, bądź zaniechań, doprowadził do obecnego stanu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a."), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, bowiem ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, ani Prezydent Miasta Łodzi, nie uważa się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosków [...], dotyczących zmiany stanu wody na gruncie. Podstawowym przepisem regulującym kwestię zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie jest art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 960 ze zm.; dalej w skrócie: "p.w."), który stanowi że: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności". W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, w której była realizowana inwestycja budowlana (budowa osiedla domów jednorodzinnych w [...] przy ul. [...]), a wnioskodawcy negatywnego oddziaływania na ich nieruchomości sąsiednie upatrują w realizacji w/w inwestycji budowlanej i wnoszą o "przywrócenie naturalnego spływu wód gruntowych do rzeki [...]". Zgodnie zaś z § 29 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Sprawdzenie zatem, czy takie działania mają miejsce, jest obowiązkiem organów nadzoru budowlanego. Z przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b. wynika bowiem, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje między innymi kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Po pierwsze zauważyć należy, iż w sytuacji, w której stan faktyczny, polegający na odprowadzaniu wód opadowych na grunty sąsiednie, może być przedmiotem postępowań opartych o normy różnych gałęzi materialnego prawa administracyjnego, to, jaki organ ma prowadzić postępowanie administracyjne, jest uzależnione od treści wniesionego podania (por. np. postanowienia NSA z dnia: 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OW 122/17; 20 października 2020 r., sygn. akt II OW 99/20). Z treści wniosków [...] wynika, że domagają się oni "przywrócenia naturalnego spływu wód gruntowych", co wskazywałoby, że ich intencją jest zastosowanie w tej sprawie § 29 rozporządzenia. Po drugie, z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego – PINBŁ w dniu 5 maja 2025 r. przeprowadził wprawdzie kontrolę budowy, która obejmowała zgodność budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym, jednak była to kontrola obowiązkowa (przeprowadzona na podstawie art. 59a ust. 1 p.b.), która miała miejsce jeszcze przed złożeniem konkretnych wniosków przez wyżej wymienione osoby w kontekście negatywnego oddziaływania na ich nieruchomości sąsiednie (wnioski datowane są na: 9-11 i 25 czerwca 2025 r. oraz 25 sierpnia 2025 r.). Wyniki powołanej kontroli nie mogły zatem w sposób pełny odnosić się do twierdzeń i ustaleń związanych z podnoszoną w w/w wnioskach argumentacją, bowiem wnioski te dotyczyły określonej okoliczności, tj. zmiany kierunku spływu wód gruntowych (opadowych), która nastąpiła w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego powinno być w takim przypadku konkretne ustalenie, czy w sprawie występują przesłanki z § 29 rozporządzenia, a więc czy inwestor, prowadząc roboty budowlane, dokonał zmiany naturalnego spływu wód opadowych, celem kierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości wnioskodawców. Po trzecie, podnoszony przez PINBŁ fakt wydania decyzji z dnia 26 maja 2025 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi – nie wyklucza wcale kompetencji organu nadzoru budowlanego w zakresie zbadania sprawy odprowadzania wód opadowych na nieruchomości sąsiednie oraz okoliczności objętych hipotezą § 29 rozporządzenia (por. postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II OW 188/20). Wobec przedstawionej wyżej argumentacji, za organ właściwy w sprawie należało uznać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.