III OW 75/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Podlaskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku jako organ właściwy do rozpoznania odwołania.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnioskiem z dnia 8 września 2025 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie numerów NIP wykonawców prac geodezyjnych i numerów uprawnień zawodowych kierowników prac geodezyjnych zgłoszonych w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r., poprzez wskazanie, że właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Z uzasadnienia wniosku wynika, że Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 30 lipca 2025 r., odmówił W.I. udostępnienia informacji publicznej w zakresie numerów NIP wykonawców prac geodezyjnych i numerów uprawnień zawodowych kierowników prac geodezyjnych zgłoszonych w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. W pouczeniu decyzji organ wskazał, że odwołanie od niej przysługuje do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. Po wpłynięciu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, pismem z dnia 11 sierpnia 2025 r. przekazało odwołanie według właściwości do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W dniu 18 sierpnia 2025 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił nadesłane odwołanie do Kolegium, jednakże Kolegium przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2025 r. ponownie przekazało złożone odwołanie do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Inspektor Nadzoru wskazał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.) bowiem wniosek dotyczył udostępnienia informacji z rejestru prac geodezyjnych, który nie jest materiałem zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny to zbiór danych prowadzonych na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentacja zawierająca wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Częścią państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, prowadzony przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych. W dniu 30 kwietnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, wydał rozporządzenie w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w którym określone zostały rodzaje materiałów i zbiorów danych gromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz sposób i tryb ich udostępnienia. Zatem zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym gromadzone są zbiory danych, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia oraz dokumentacja zawierająca wyniki prac geodezyjnych lub dokumenty utworzone w wyniku realizacji tych prac. Powyższe materiały i dokumenty zwane są "materiałami zasobu" i pozyskiwane są do zasobu w wyniku realizacji prac geodezyjnych lub kartograficznych oraz działań organu prowadzącego zasób. Przy czym w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, udostępnienie materiałów zasobu odbywa się na wniosek strony złożony na przewidzianym prawem formularzu i co do zasady następuje odpłatnie (art. 40a ust. 1). Zatem biorąc pod uwagę wyżej przywołane przepisy wskazać należy, iż rejestr prac geodezyjnych i kartograficznych nie jest materiałem zasobu lecz rejestrem publicznym prowadzonym przez starostę, który zawiera dane o zgłoszonych pracach geodezyjnych i kartograficznych, w tym informacje o ich celu, wykonawcy, kierowniku prac, a także o położeniu przestrzennym i powierzchni obszaru, którego dotyczyły. Głównym celem tego rejestru jest gromadzenie i udostępnianie informacji o działalności geodezyjnej i kartograficznej w celu zapewnienia przejrzystości oraz kontroli nad tego typu pracami. Powyższe informacje stanowią przejaw działania uprawnionego organu i mieszczą się w pojęciu informacji publicznej (która obejmuje zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego). W związku z tym, informacje z rejestru prac geodezyjnych - nie stanowiące materiałów zasobu, nie mogą być udostępnione w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz winny być udostępnione w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Inspektor zwrócił uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie zapadła w przedmiocie odmowy udostępnienia materiałów zasobu w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie może być organem odwoławczym od tej decyzji. Inspektor wskazał przy tym, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Inspektor podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisów szczególnych ustalenia właściwości instancyjnej w sprawach weryfikacji decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W zakresie właściwości instancyjnej nie ma również podstaw do zastosowania regulacji wynikającej z ustaw materialnoorawnych, z których zakresem przedmiotowym związana jest żądana informacja publiczna. Zatem właściwość instancyjną należy ustalić, co do zasady, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., to zaś oznacza, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Ponadto Inspektor wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o wskazanie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania. W ocenie Kolegium, ponieważ przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują szczegółowych zasad udostępniania danych z rejestru prac geodezyjnych, informacje publiczne zawarte w tym rejestrze powinny podlegać udostępnieniu w trybie i na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Stąd też zasadne było przekazanie odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 1427, dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego może być właściwość ustawowa organów administracji publicznej, a zatem zarówno właściwość rzeczowa, jak też właściwość miejscowa oraz właściwość instancyjna. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, którego przedmiotem jest właściwość instancyjna (dwa organy uznały się za niewłaściwe do rozpoznania odwołania od decyzji prezydenta o odmowie udostępnienia informacji publicznej). Ogólne zasady określające właściwość organów odwoławczych zostały uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Spór objęty wnioskiem stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania powstał w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zasady postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej zostały określone przede wszystkim w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która nie przewiduje żadnych szczególnych regulacji dotyczących właściwości organu odwoławczego, poza normą wynikającą z art. 17 tej ustawy, w myśl której od decyzji podmiotu niebędącego organem administracji publicznej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji samorządowej – Prezydenta Miasta [...]. Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., a zatem właściwość instancyjną należy ustalić, co do zasady, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. Skoro zatem, jak wspomniano, w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która zawiera przepisy proceduralne o charakterze szczególnym w stosunku do przepisów k.p.a., nie przewidziano odrębnie organu właściwego do rozpoznania odwołania, to właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Bez znaczenia w tej sytuacji jest podnoszona przez Kolegium kwestia zakresu przedmiotowego wniosku. Okoliczność, że wnioskodawca żądał udostępnienia materiałów związanych z działalnością Prezydenta jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, nie powoduje zmiany właściwości instancyjnej. Należy bowiem podkreślić, że spór kompetencyjny nie powstał w sprawie, w której mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tych przepisów organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej nie stosował. Stąd też stanowisko Kolegium, które uznało, że odwołanie winien rozpoznać Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ wyższego stopnia w sprawach z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym ustalając właściwość instancyjną, w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, nie ma podstaw do stosowania regulacji wynikających z ustaw materialnoprawnych, z których zakresem przedmiotowym związana jest żądana informacja publiczna (por. postanowienia NSA z dnia 29 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 187/11 oraz I OW 198/11). Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy, w której doszło do sporu kompetencyjnego, nie jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, a rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 P.p.s.a. i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 P.p.s.a. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu i to najczęściej w sytuacji, gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości organu. Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Brak jest zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów w sprawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.