III OW 90/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia WSA (del.) Beata Jezielska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa S. a Prezydentem Miasta D. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji szkła postanawia: wskazać Prezydenta Miasta D. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

W piśmie z 25 kwietnia 2023 r. Marszałek Województwa S. (dalej: "Marszałek") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta D. (dalej: "Prezydent") przez wskazanie Prezydenta jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla S. sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej "Wnioskodawca") dla instalacji do produkcji szkła płaskiego [...], zlokalizowanej w D. przy ul. S. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że wniosek strony obejmuje m. in. uwzględnienie w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym zezwolenia na przetwarzanie odpadów w postaci stłuczki szklanej w ilości 42 000,00 Mg/rok. Podkreślone przez Marszałka zostało, że z treści wniosku wynika, że przedmiotem pozwolenia zintegrowanego, którego zmiany żąda strona, jest instalacja do produkcji szkła płaskiego [...], o zdolności produkcyjnej 900 ton/dobę. Instalacja ta stanowi instalację, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 24 rozporządzenia RM (instalacja do produkcji szkła, w tym włókna szklanego), a więc instalacja ta stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla przedsięwzięć takich organem właściwym do wydania i zmiany pozwolenia zintegrowanego jest starosta (tu: prezydent miasta na prawach powiatu), zgodnie z art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej "p.o.ś."). W odpowiedzi na wniosek Prezydent wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że dla kwalifikacji przedsięwzięcia jako potencjalnie czy zawsze mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nie jest istotne czy przetwarzanie odpadów odbywa się trakcie procesu technologicznego służącego produkcji innego produktu, czyli mówiąc kolokwialnie przetwarzanie następuje "przy okazji" produkcji w jednej instalacji czy też jest celem samym w sobie. W ocenie Prezydenta do zakwalifikowania - zgodnie z przywołanym przepisem - przedsięwzięcia jako zawsze mogącego oddziaływać na środowisko, wystarczające jest już samo przekroczenie ilości wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 47 Rozporządzenia. Przepisy prawa nie pozwalają brać pod uwagę innych przesłanek, w tym celu dla jakiemu finalnie instalacja ma służyć. Zdaniem Prezydenta, w przypadku kolizji przepisów § 2 i § 3 Rozporządzenia - gdy instalacja spełnia zarówno przesłanki do uznania jej za przedsięwzięcie potencjalnie znacząco mogące oddziaływać na środowisko i zawsze znacząco mogące oddziaływać na środowisko - właściwym powinien być Marszałek. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Istota sporu sprowadza się w tej sprawie do oceny zakresu stosowania art. 378 ust. 2 p.o.ś Pozwolenie zintegrowane zostało uregulowane na gruncie ustawy p.o.ś. i jest jednym z pozwoleń emisyjnych, o którym stanowi art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Tego rodzaju pozwolenia wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska (art. 183 ust. 1 p.o.ś.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 183 p.o.ś., jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a, który ustanawia właściwość w sprawach w tym przedmiocie dla marszałka województwa. Oś sporu w niniejszej sprawie stanowi kwalifikacja instalacji do produkcji szkła w ramach Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839 ze zm.). Zależnie od zakwalifikowania przedsięwzięcia do przedsięwzięć potencjalnie znacząco mogących oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 24 Rozporządzenia, bądź do przedsięwzięć zawsze znacząco mogących oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 Rozporządzenia, właściwym w sprawie będzie odpowiednio Prezydent bądź Marszałek. W myśl § 3 ust. 1 pkt 24 cyt. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji szkła, w tym włókna szklanego. Z kolei przepis § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Jak słusznie zauważył Marszałek, głównym, a zarazem jedynym przedmiotem działalności instalacji prowadzonej przez Spółkę jest wytwarzanie szkła. Działania związane z odzyskiem odpadów stanowią jeden proces technologiczny ukierunkowany na produkcję szkła. Nie można zatem uznać przedmiotowej instalacji, za przedsięwzięcie wskazane w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019. Skoro więc instalacja do produkcji szkła płaskiego stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 3 ust. 1 pkt 24 rozporządzenia z 2019 r., to okoliczność ta przesądza o braku właściwości Marszałka w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego. W omawianym przypadku znajdzie zastosowanie przepis określony w art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, przewidujący właściwość starosty do rozpoznania wniosku Spółki. Powyższe stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym w postanowieniach z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 52/20 i z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 49/20. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta D. jako organ właściwy w sprawie.