III OW 91/25

Dnia 3 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Ministrem Klimatu i Środowiska o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej interpretacji indywidualnej – wniosku co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Marszałkowi Województwa [...] z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

Marszałek Województwa [..] (dalej: "Marszałek") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Ministrem Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister") przez wskazanie Ministra jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej interpretacji indywidualnej - wniosku Spółki z 25 lipca 2022 r. co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej. Marszałek przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Minister postanowieniem z 15 maja 2024 r. znak: DSA- WZE.026.1.2024.MZ stwierdził nieważność własnego postanowienia Ministra z 29 września 2023 r. znak: DSA-WZE.026.4.2023.PP w sprawie wydania zaświadczenia stwierdzającego prawidłowość stanowiska Spółki przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z 25 lipca 2022 r. co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej (wydanie interpretacji indywidualnej). Zawiadomieniem z 16 maja 2024 r. znak: DSA-WZE.0169.2.2024.MZ na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Minister przekazał Marszałkowi wniosek Spółki z 3 listopada 2022 r. o wydanie zaświadczenia o milczącym zakończeniu postępowania w sprawie z wniosku Spółki z 25 lipca 2022 r. o wydanie interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej. Marszałek Województwa [...] 23 maja 2024 r. wydał postanowienie nr 458/OE/2024 o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Równolegle Marszałek prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania interpretacji indywidulanej z wniosku Spółki z 25 lipca 2022 r. Marszałek 7 czerwca 2024 r. wydał decyzję nr 2008/OE/2024 dotyczącą interpretacji indywidualnej, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "SKO") z 2 sierpnia 2024 nr SKO.OŚ/41.9/467/2024/12251/AK. Minister decyzją z 11 kwietnia 2024 r. znak: DSA- WZE.026.15.2023.MZ stwierdził nieważność w całości milczącego zakończenia postępowania, tj. interpretacji indywidualnej stwierdzającej prawidłowość stanowiska Spółki przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z 25 lipca 2022 r. co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej. Postanowieniem z 15 maja 2024 r. znak: DSA-WZE.026.1.2024.MZ 3015686.12434885.10011572 Minister stwierdził w całości nieważność własnego postanowienia z 29 września 2023 r. znak: DSA-WZE.026.4.2023.PP uzupełnionego postanowieniem z 13 listopada 2023 r., znak: DSAWZE.026.4.2023.PP oraz postanowienia z 20 stycznia 2023 r., znak: DSA- WZE.4220.1.2023.MZ. Postanowieniem z 29 lipca 2024 r. nr SKO.OŚ/41.9/400/2024/10719/AK SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka z 23 maja 2024 r. nr 458/OE/2024, o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 marca 2025 r. sygn. akt II SA/GI 1342/24 uchylił ww. postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka z 23 maja 2024 r. Marszałek pismem z 8 lipca 2025 r. zwrócił się do Spółki z zapytaniem czy podtrzymuje wniosek z 3 listopada 2022 r. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Pismem z 17 lipca 2025 r. Spółka stwierdziła, że w pełni podtrzymuje: "Wniosek o Zaświadczenie", który jej zdaniem został skierowany do organu właściwego czyli Ministra. Pismem z 3 listopada 2025 r. Marszałek wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego opisanym na wstępie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W uzasadnieniu Marszałek stwierdził, że nie jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, ponieważ wniosek Spółki został złożony do innego organu (czyli Ministra) i dotyczył kwestii wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy prowadzonej przez tegoż Ministra, a Spółka wniosek podtrzymała w mocy pismem z 14 lipca 2025 r. wskazując, że "(...) w pełni podtrzymuje wniosek o wydanie przez Ministra Klimatu i Środowiska zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy ww. sprawy". Zatem stanowisko Spółki w swej treści jest jednoznaczne. Ponadto Minister stwierdził, że adresatem wniosku o wydanie zaświadczenia, w myśl art. 122 f k.p.a. jest organ, który "załatwił sprawę milcząco" nie zaś inny organ w rozumieniu takim, że może być to inny organ zupełnie dowolny. Zdaniem Marszałka, skoro organ właściwy do wydania takiej interpretacji nie rozstrzygnął wniosku Spółki z 3 listopada 2022 r. w drodze milczącego załatwienia sprawy, wydanie przez taki organ zaświadczenia nie jest możliwe. W odpowiedzi na wniosek Minister wniósł jego odrzucenie w całości z uwagi na jego niedopuszczalność ewentualnie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez uznanie, iż organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku z 3 listopada 2022 r. o wydanie zaświadczenia o milczącym zakończeniu postępowania jest Marszałek. W przypadku uznania, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § § pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 192 p.p.s.a. ze względu na toczące się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. III OSK 2924/24 i sygn. III OSK 734/25 ze skarg kasacyjnych Spółki z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie zapadłe w przedmiotowej sprawie zależy od wyniku toczących się postępowań w ww. postępowaniach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przepis art. 15 § 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z kolei według art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinna poprzedzać ocena jego dopuszczalności – w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 58 § 1 p.p.s.a. Rozważając dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należy mieć na względzie, że według utrwalonych poglądów sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu mającego rozstrzygnąć sprawę, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Tak więc spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi mieć charakter konkretny, dotyczący określonej sprawy administracyjnej, ponadto musi być aktualny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OW 95/11 oraz z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GW 7/11). Trybu tego nie można więc zastosować do rozstrzygania sporów powstających w związku z wykonywaniem zadań publicznych w innych prawnych formach niż decyzja administracyjna, np. w sprawach realizowanych w formie działań faktycznych, czy też w sprawach, w których nie stosuje się przepisów procedur administracyjnych czy rozstrzyganych w formach cywilnoprawnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 183). Spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej "sprawy administracyjnej". Sprawa, w której powstał spór o właściwość lub spór kompetencyjny rozstrzygany przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinna należeć do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej i dodatkowo musi podlegać załatwieniu w drodze aktu administracyjnego bądź w innej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GW 4/12). W przypadku gdy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie spełnia tych wymogów, to brak jest możliwości wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z tych względów trafnie – w ocenie składu orzekającego – w judykaturze wskazuje się, że wniosek niespełniający wskazanych wymogów uznawany jest za niedopuszczalny (por. postanowienia NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 25/05 oraz z 21 października 2008 r. sygn. akt II OW 48/08). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której spór sprowadza się do wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia o "milczącym załatwieniu sprawy" dotyczącej interpretacji indywidualnej. Przypomnieć trzeba, że sama instytucja "milczącego załatwienia sprawy" nie nadaje się do powszechnego stosowania do ogółu spraw administracyjnych, a możliwość jej zastosowania musi wynikać wprost z przepisu szczególnego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy albo o odmowie jego wydania, prowadzone w trybie przewidzianym w art. 122f k.p.a., ma charakter niejurysdykcyjny. To z kolei wyklucza w tym zakresie kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku (tj. wskazania organu właściwego w sprawie). Naczelny Sad Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Ministra przedstawionym w odpowiedzi na wniosek, że w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia wniosku na gruncie art. 122f k.p.a. organ nie rozstrzyga żadnego sporu co do praw lub obowiązków strony. Wydane odpowiednio postanowienie w sprawie zaświadczenia o milczącym zakończeniu postępowania lub odmowa wydania takiego zaświadczenia ma wyłącznie potwierdzić istniejący już skutek prawny, wynikający z milczenia organu, a więc z fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia lub braku takiej fikcji, gdyby skutek ten nie nastąpił. Organ nie kształtuje tym zaświadczeniem sytuacji prawnej adresata. Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy potwierdza zatem istnienie stanu prawnego, nie zaś stanu faktycznego. Stan prawny potwierdzony zaświadczeniem polega na tym, że z dniem wskazanym w zaświadczeniu organ administracji publicznej załatwił sprawę administracyjną w sposób milczący, uwzględniając w całości żądanie strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2150/20). Ewentualny skutek prawny w postaci milczącego zakończenia postępowania powstaje wcześniej, z mocy prawa, a organ jedynie wydaje postanowienie, w którym go potwierdza albo odmawia takiego potwierdzenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiony w tej sprawie sądowoadministracyjnej wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. W związku z powyższym, przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał odrzuceniu na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od wniosku.