III OZ 154/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2766/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 16 czerwca 2025 r., znak DTPO-NPO.400.2.2024.4.ZS w sprawie ze skargi T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 września 2025 r., znak DTPO-NPO.400.2.2024.8.SS w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadów postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 16 czerwca 2025 r. w sprawie ze skargi T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca" lub "Skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 września 2025 r., znak DTPO-NPO.400.2.2024.8.SS. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "Organ") z dnia 1 września 2025 r., znak DTPO-NPO.400.2.2024.8.SS w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadów. Wspomniana decyzja uchylała decyzję tego organu z dnia 16 czerwca 2025 r., znak DTPO-NPO.400.2.2024.4.ZS jedynie w zakresie terminu jej wykonania, w pozostałej zaś części utrzymywała ją w mocy. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jako uzasadnienie wniosku Skarżąca wskazała na istotne wątpliwości oraz uchybienia w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Organ. Podniosła, że w jej sprawie zachodzą przesłanki, które zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uzasadniają udzielenie ochrony tymczasowej. Na poparcie swojego stanowiska przywołała orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślające konieczność zabezpieczenia strony przed negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z wykonania aktu lub czynności przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, a w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazał, że Skarżąca nie uprawdopodobniła potrzeby udzielenia jej ochrony tymczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Spółka nie wykazała przesłanek przemawiających za uwzględnieniem wniosku. Sąd stwierdził, że nie przedstawiono konkretnych okoliczności, które w sposób wiarygodny wskazywałyby na ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu podnoszone przez Skarżącą zarzuty dotyczyły głównie merytorycznego przebiegu postępowania administracyjnego i treści rozstrzygnięć organu, co nie stanowi wystarczającej podstawy do udzielenia ochrony w trybie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Skarżąca spółka, argumentując, że wbrew ocenie Sądu I instancji spełniła ona przesłanki określone ww. przepisie. Skarżąca zarzuciła Sądowi błędną ocenę materiału dowodowego, wskazując, że wykonanie decyzji o zagospodarowaniu odpadów może prowadzić do powstania znacznej szkody. Podkreśliła przy tym trudną sytuację rynkową w branży odpadowej oraz realne ryzyko utraty płynności finansowej, co mogłoby negatywnie wpłynąć na dalsze funkcjonowanie przedsiębiorstwa, w tym na bezpieczeństwo ekonomiczne zatrudnionych pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi ocenić, czy przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub decyzji są spełnione. Niewystarczającym jest jedynie złożenie wniosku bądź przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania zaskarżonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, które pozwolą wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne (por. orzeczenie NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 1124/10). W judykaturze przyjęto, że trudne do odwrócenia skutki to takie, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę w rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić dopiero po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Z kolei przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy istnieje zagrożenie utraty przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka nie skonstruowała swojego wniosku zgodnie z wskazanymi wymaganiami. Wniosek oparto wyłącznie na twierdzeniu, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Tymczasem nawet uprawdopodobnienie wymaga przedstawienia konkretnych okoliczności. Przede wszystkim wniosek nie zawierał choćby szacunkowego określenia grożącej Spółce szkody w kontekście jej sytuacji finansowej, co w istocie uniemożliwiało dokonanie merytorycznej oceny zasadności żądania. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Ograniczyła się jedynie do ogólnikowego zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, nie wskazując, czy i w jakim zakresie zachodzi realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie przedstawiła przy tym konkretnych informacji dotyczących swojej ogólnej sytuacji majątkowej, w szczególności wysokości osiąganych przychodów, ponoszonych wydatków czy zgromadzonych środków finansowych. Nie wyjaśniła również, w jaki sposób całokształt sytuacji majątkowej strony przekłada się na konieczność poniesienia dodatkowych kosztów. Należy przy tym zaznaczyć, że okoliczności te nie wymagają pełnego udokumentowania, lecz powinny zostać przynajmniej wiarygodnie i szczegółowo opisane. Skoro jednak tego nie uczyniono, brak jest podstaw do zastosowania wobec Skarżącej ochrony tymczasowej. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek udzielenia jej ochrony tymczasowej we wniosku złożonym do Sądu I instancji, jak i w zażaleniu. Należy przy tym zaznaczyć, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, sąd nie dokonuje oceny jej prawidłowości, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Takie działanie Sądu, dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego, oznaczałoby bowiem niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu (por. postanowienie NSA z 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 144/21, CBOSA; postanowienie NSA z 27 stycznia 2016 r, sygn. akt I OZ 38/16, CBOSA). Powyższe braki uniemożliwiają uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., co wyklucza zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania aktu. W tym stanie rzeczy zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie o odmowie udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiada prawu. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.