III OZ 17/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SO/Łd 14/23 o wymierzeniu grzywny P. sp. z o.o. z siedzibą w L. w sprawie z wniosku J.B. o wymierzenie P. sp. z o.o. z siedzibą w L. grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 26 października 2023 r., sygn. akt II SO/Łd 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu sprawy z wniosku J.B. o wymierzenie P. sp. z o.o. w L. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wymierzył P. sp. z o.o. w L. grzywnę w wysokości 200 złotych oraz zasądził od P. sp. z o.o. w L. na rzecz wnioskodawcy 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że J.B. (dalej: wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o wymierzenie grzywny P. sp. z o.o. w L. (dalej: organ, spółka) w związku z nieprzekazaniem skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 lutego 2023 r. o wydanie, w trybie udostępnienia informacji publicznej, pełnej dokumentacji przetargowej. Wnioskodawca wyjaśnił, że 22 czerwca 2023 r. złożył w placówce pocztowej skargę na bezczynność spółki w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 lutego 2023 r. o wydanie pełnej dokumentacji przetargowej (udostępnienie informacji publicznej). Skarga została doręczona 27 czerwca 2023 r. Do 4 sierpnia 2023 r. skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek spółka wniosła o jego odrzucenie, ewentualnie oddalenie wniosku i umorzenie postępowania. W ocenie organu wnioskodawca nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., bowiem nie brał udziału w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej we własnym imieniu, tylko działał jako pełnomocnik M.S. i w takim kontekście prowadził ze spółką korespondencję w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji. Organ zauważył, że skoro wnioskodawca wyraźnie powołuje się na wniosek z 27 lutego 2023 r., złożony w imieniu M.S. działającego przez pełnomocnika radcę prawnego J.B., to pełnomocnik w swoim własnym imieniu nie jest uprawniony do podpisania skargi na bezczynność, a tym samym nie jest uprawniony do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, gdyż nie był stroną sprawy o udostępnienie informacji publicznej. W tym kontekście skarżący nie może skutecznie złożyć skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 50 § 1 nie jest uprawniony do złożenia skargi jako podmiot, który nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej (nie był stroną postępowania administracyjnego). W ocenie spółki, brak legitymacji do złożenia skargi powoduje, iż wniosek powinien zostać odrzucony. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do odrzucenia wniosku, spółka wyjaśniła, że nie jest podmiotem posiadającym informacje publiczne, jak również podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka nie wykonuje zadań publicznych, zajmuje się naprawą taboru kolejowego. Do przetargów organizowanych przez spółkę nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Wymierzając spółce grzywnę, Sąd I instancji wskazał, że już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. Zdaniem Sądu I instancji, forma załatwienia wniosku, okoliczność czy spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji, a także jaki podmiot składał wniosek o jej udzielenie będzie weryfikowana w postępowaniu objętym skargą na bezczynność spółki. Zatem żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Wymierzając grzywnę za niedopełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy, Sąd I instancji wziął pod uwagę, iż ustawodawca pozostawił swobodę w decyzji co do wymiaru jej wysokości, tj. określił jedynie górną granicę jej wysokości. WSA uznał, że wymierzona grzywna w wysokości 200 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ciążącego na spółce, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej. Jak podkreślił Sąd I instancji, wymierzona grzywna stanowi sankcję dla organu za nieterminowe przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę. W świetle okoliczności sprawy zdaniem Sądu nie było podstaw do wymierzenia grzywny w wyżej wysokości albowiem z uwagi na przekazanie skargi przez organ nie było potrzeby dyscyplinowania organu w zakresie realizacji obowiązku ustawowego, który w sprawie organ ostatecznie wykonał. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i w zażaleniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 55 § 1 w związku z art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie wniosku w sytuacji, kiedy wniosek został złożony przez osobę niebędącą stroną sprawy administracyjnej; 2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na przekazanie skargi wraz z kompletnymi aktami do Sądu I instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie wniosku o ukaranie grzywną lub umorzenie postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu spółka powtórzyła argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, a także wskazała, że postępowanie dotyczące wymierzenia grzywny powinno zostać umorzone, bowiem skarga wnioskodawcy została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, co znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie natomiast art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest wniosek o wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Powody nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a. albo pozostaje w przekonaniu, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Dokonuje jej bowiem każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny, który na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę, co podlega dalszej ewentualnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnić również należy, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej, niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Bez znaczenia pozostają więc zawarte w zażaleniu spółki wywody dotyczące braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia skargi, a w konsekwencji wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie grzywny. Nie ma również racji spółka podnosząc, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uchybieniem terminu, przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, uzasadnia umorzenie postępowania. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Późniejsze dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., z uchybieniem terminu nie skutkuje czy to oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, czy też umorzeniem postępowania. Kwestia ta została przesądzona uchwałą NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skarga w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 107/23 została nadana do sądu w dniu 3 października 2023 r., a więc po złożeniu wniosku z 4 sierpnia 2023 r. o wymierzenie grzywny. Stwierdzić także należy, że wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest odpowiednia do okoliczności, w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na spółce obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się organ. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia, w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu. Te dyrektywy w rozpoznawanej sprawie zostały uwzględnione. Wymierzona przez Sąd I instancji grzywna spełni swój prewencyjny i po części represyjny charakter za uchybienie terminu na przekazanie skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.