III OZ 19/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 29/23 w sprawie z wniosku S. O. o wymierzenie partii politycznej [...] grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 postanowienia z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 29/23 wymierzył partii politycznej [...] (dalej jako: partia polityczna) grzywnę w wysokości 500 zł, a w punkcie 2 zasądził od partii politycznej na rzecz S. O. (dalej jako: wnioskodawca) kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawca w piśmie z dnia 21 marca 2023 r. zażądał wymierzenia partii politycznej grzywny za nieprzekazanie do Sądu w terminie skargi na bezczynność organu. S. O. za podstawę wniosku wskazał art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a uzasadniając jego zasadność podniósł, m.in. że czas, jaki upłynął od wniesienia skargi wyniósł cztery miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że z akt sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 93/23, zainicjowanej złożoną przez wnioskodawcę skargą, której nieprzekazanie w ustawowym terminie jest przedmiotem wniosku S. O. o wymierzenie partii politycznej grzywny, wynika że została ona opatrzona datą 14 października 2022 r. i według oświadczenia wnioskodawcy zawartego we wniosku, z tą samą datą skarga trafiła do partii politycznej. Z kolei akta powyższej sprawy o sygn. akt II SAB/WA 93/23 wskazują, że odpowiedź na skargę została sporządzona przez partię polityczną w piśmie z dnia 10 lutego 2023 r. i została ona tego samego dnia przekazana wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że nie powinno budzić wątpliwości, że skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej w dniu 29 października 2022 r., czyli z upływem 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi w tym przypadku lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym skoro dzień 29 października 2022 r. przypadł w sobotę, ostatnim dniem terminu był 31 października 2022 r. Jak wskazał WSA w Warszawie, zgodnie bowiem z art. 83 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do obliczania terminów stosuje się przepisy prawa cywilnego z zastrzeżeniem określonym w art. 83 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie termin ten nie został zachowany, bowiem skarga została przekazana do Sądu I instancji dopiero w dniu 10 lutego 2023 r., w sytuacji gdy – jak już wskazywano – powinna zostać przekazana do dnia 31 października 2022 r. W związku z tym WSA w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku przekroczenie terminu do przekazania skargi jest znaczne, wyniosło bowiem ponad trzy miesiące i z tych przyczyn stwierdził, że rozpoznawany wniosek zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji wymierzenie grzywny w kwocie 500 złotych jest adekwatne do uchybienia, jakiego dopuściła się partia polityczna, a ponadto spełni rolę prewencyjną. WSA w Warszawie podkreślił, że na każdym podmiocie spoczywa obowiązek odpowiedniej organizacji pracy, obejmującej terminowość powierzonych mu zadań, a pracę należy zorganizować tak, by możliwe było zajęcie stanowiska w sprawie w ustawowym terminie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie podjęto stosownych czynności w przypisanym terminie. Sąd I instancji uznał ponadto za bezzasadną argumentację partii politycznej zawartą w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, zgodnie z którą skoro WSA w Warszawie orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność partii politycznej, której nieprzekazanie w terminie jest przedmiotem niniejszej sprawy, nie nałożył na partię obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to tym bardziej Sąd na gruncie postępowania w sprawie z przedmiotowego wniosku, nie musi realizować celów dyscyplinujących oraz represyjnych grzywny. WSA w Warszawie podkreślił bowiem, że należy odróżnić obowiązek w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej od obowiązku obejmującego przekazanie skargi w przypisanym terminie. Powyższe postanowienie w zakresie jego punktu 1 stało się przedmiotem zażalenia wnioskodawcy, w którym wniósł on o uchylenie punktu 1 zaskarżonego postanowienia w zakresie wysokości wymierzonej grzywny i rozpoznanie wniosku S. O. poprzez wymierzenie partii politycznej grzywny adekwatnej do stopnia zawinienia. Wnioskodawca zarzucił WSA w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2, art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że grzywna w wysokości 500 zł spełnia funkcję prewencyjną, oddziałującą w sposób należyty na partię polityczną, która nie dopełnia swoich podstawowych obowiązków polegających na przekazaniu Sądowi skargi wraz z aktami sprawy, przekraczając termin 15-dniowy w sposób znaczny, podczas gdy kwota 500 zł nie stanowi nawet 1% maksymalnej możliwej do nałożenia kwoty grzywny, co w konsekwencji prowadzić może do utraty przez grzywnę funkcji prewencyjnej, w dalszym zaś zakresie - do kolejnych naruszeń prawa przez partię polityczną, jak i inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Wnioskodawca wskazał, że ma świadomość, że orzeczenie grzywny w określonej wysokości do górnej jej granicy wskazanej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter uznaniowy, jednak nie oznacza to dowolnego określania wysokości grzywny. Sąd rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, powinien wziąć bowiem pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny, którą zakwestionowano we wniesionym zażaleniu, wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia, w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu, w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia partii politycznej w przekazaniu skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny partia polityczna obowiązek ten wypełniła i wyjaśniła powody niedotrzymania terminu, WSA w Warszawie wskazał jednocześnie powody rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. Wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł nie mogło zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.