III OZ 214/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 80/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi T.U. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 16 listopada 2022 r. nr 8573/2022 w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz do zawarcia umowy najmu lokalu postanawia oddalić zażalenie.

T.U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 16 listopada 2022 r. nr 8573/2022 w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz do zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu. W skardze został także zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że przydzielając lokal zamienny organ nie uwzględnił, jako uprawnionego do wspólnego zamieszkiwania, drugiego syna skarżącego, choć w zajmowanym lokalu mieszka on od urodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 80/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Jest to akt skierowany do konkretnych osób, zatem nie posiada charakteru generalnego. Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takiego aktu, który nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest zatem każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego. Dodać należy, że niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącemu i nie może tym samym stanowić przesłanki uwzględnienia wniosku, jeśli odnosi się do osób trzecich, niebędących nawet uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałą organ rozstrzygnął o zakwalifikowaniu skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz do zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu jako lokalu zamiennego. Podnoszony natomiast przez skarżącego brak uwzględnienia w zaskarżonej uchwale, jako uprawnionego do zamieszkiwania w przyznanym lokalu, drugiego syna nie oznacza, aby przesłanki wstrzymania wykonania uchwały dotyczyły samego skarżącego. W świetle przedstawionych wywodów oraz treści zaskarżonej uchwały nie zachodzi zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wobec skarżącego. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia T.U. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji oraz wskazał na niezgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa w kontekście braku uwzględnienia w niej, jako uprawnionego do zamieszkiwania w przyznanym lokalu, drugiego syna skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że wniosek T.U. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz do zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu – nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. W tej konkretnej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły, bowiem ewentualne wykonanie zaskarżonej uchwały w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz do zawarcia umowy najmu lokalu jako lokalu zamiennego nie spowoduje powstania dla skarżącego niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków w wyżej przedstawionym rozumieniu. Skarżący powołuje się na okoliczność uwzględnienia w zaskarżonej uchwale, jako uprawnionego do zamieszkiwania w przyznanym lokalu, tylko jednego syna skarżącego, co skutkuje zaproponowaniem mu mniejszego lokalu, aniżeli w przypadku uwzględniania obu synów skarżącego. Ponadto zauważyć należy, iż skarżący kwestionuje w istocie legalność zaskarżonej uchwały, zarzucając jej niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa, co nie może być przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu wpadkowym dotyczącym wyłącznie kwestii wstrzymania wykonania tej uchwały, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.