III OZ 225/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1067/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 października 2022 r. nr SKO.4170.196.2022 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia postanawia oddalić zażalenie.

Pismem z dnia 18 listopada 2022 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 października 2022 r. nr SKO.4170.196.2022 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 39.663,10 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki, bowiem uiszczenie tak wysokiej kary administracyjnej stanowiłaby znaczne obciążenie dla majątku Spółki. Obowiązek natychmiastowej spłaty zobowiązania prowadziłby do konieczności wyzbycia się składników majątkowych niezbędnych do prowadzenia działalności, co w konsekwencji oznaczałoby niemożność jej kontynuacji. Ponadto, w sytuacji wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, wcześniejsze jej wykonanie sprawiłoby, że kontrola sądowa okazałaby się iluzoryczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1067/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia powinien być wnikliwie oraz w odpowiedni sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja winna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami, uzasadniającymi jego rozpoznanie. To strona powinna zatem wskazać konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie. Twierdzenia wnioskodawcy powinny więc odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących sytuacji majątkowej strony. Nie jest rolą sądu administracyjnego działanie za wnioskodawcę i poszukiwanie dowodów na poparcie przedstawianych przez niego twierdzeń. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie przedstawiła spójnej argumentacji popartej stosownymi dowodami. Powoływane przez stronę okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, takie jak znaczne obciążenie dla majątku Spółki, czy konieczność wyzbycia się składników majątkowych niezbędnych do prowadzenia działalności, co w konsekwencji oznaczałoby niemożność jej kontynuacji – są stwierdzeniami ogólnikowymi, niepopartymi żadnymi dokumentami źródłowymi i jako takie nie przemawiają za objęciem zaskarżonej decyzji ochroną tymczasową. Ponadto podkreślenia wymaga, że nałożony na stronę obowiązek ma charakter świadczenia pieniężnego i z natury rzeczy skutki wykonania takiego świadczenia są niewątpliwie odwracalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż każde rozstrzygnięcie administracyjne zobowiązujące do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to jednak sytuacja, która – sama z siebie – uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa. Innymi słowy wstrzymanie wykonania aktu zobowiązującego do zapłaty określonego świadczenia pieniężnego może być uzasadnione tylko takim uszczupleniem majątku zobowiązanego, które spowoduje zaistnienie niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skoro jednak Spółka nie podała konkretnych informacji dotyczących wpływu wykonania kwestionowanej decyzji na jej sytuację finansową, to tym samym nie uwiarygodniła istnienia realnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., związanych z zapłatą nałożonej przez organ administracyjnej kary pieniężnej. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazując na ten zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podała, że jeśli wniosek o wstrzymanie wykonania aktu zawiera braki polegające na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że jego wykonanie mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, jak również na niewskazaniu jakiegokolwiek uzasadnienia, skarżący powinien zostać wezwany do uzupełnienia wniosku zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. Ponadto Spółka wskazała, że jej główna działalność polega na rekrutacji kandydatów do pracy z terenu Ukrainy we współpracy z Powiatowym Urzędem Pracy w [...], która to współpraca trwa już od sześciu lat. Z chwilą rozpoczęcia wojny w Ukrainie, możliwości skarżącej w zakresie werbowania z tego terenu spadły praktycznie do zera, ponieważ wprowadzono zakaz opuszczenia kraju dla mężczyzn w wieku od 18 do 60 lat. Taka sytuacja wpłynęła na drastyczne obniżenie dochodów Spółki, co widać wyraźnie na załączonym do zażalenia sprawozdaniu finansowym za 2022 rok, który zamknął się stratą w wysokości [...] zł. Obecnie sytuacja finansowa strony jest wyjątkowo trudna. Stałe comiesięczne zobowiązania płatnicze Spółki to: a) rata kredytu zaciągniętego na poczet zakupu nieruchomości nowej siedziby Spółki – [...] zł; b) leasing pojazdu służbowego – [...] zł; c) wynagrodzenie pracownika obsługi [...] firmy zatrudnionego na umowę o pracę – [...] zł; d) wynajem [...] mieszkań dla tymczasowych pracowników firmy – [...] zł; e) media w wynajmowanych mieszkaniach – [...] zł; f) koszt pozostałych kredytów na sprzęt firmowy – [...] zł; g) obsługa księgowa – [...] zł. W sumie koszty te zamykają się kwotą około 18.000 zł miesięcznie (zważywszy jednak na wysoką inflację, będą one stopniowo wzrastać). Powyżej opisane okoliczności wyraźnie wskazują, że jednorazowa zapłata nałożonej administracyjnej kary pieniężnej skutkować będzie daleko idącymi niekorzystnymi skutkami dla skarżącej, łącznie z koniecznością zaprzestania funkcjonowania. W rezultacie należy uznać, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o nałożeniu na Spółkę, za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 39.663,10 zł – nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu Spółka wskazała jedynie ogólnikowo, że uiszczenie tak wysokiej kary administracyjnej stanowiłaby znaczne obciążenie dla jej majątku, zaś obowiązek natychmiastowej spłaty zobowiązania prowadziłby do konieczności wyzbycia się składników majątkowych niezbędnych do prowadzenia działalności, co w konsekwencji oznaczałoby niemożność jej kontynuacji. Skarżąca na etapie składania wniosku do WSA w Łodzi nie przedstawiła zatem żadnych dokumentów, które uwiarygadniałyby w/w okoliczności. Nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami uniemożliwiał zatem jego merytoryczną ocenę przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Dodatkowo podkreślić należy, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Podanie zatem przez Spółkę nowych okoliczności na poparcie swojego stanowiska oraz załączenie sprawozdania finansowego za 2022 rok dopiero na etapie zażalenia – nie mogło odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki należy także zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13; 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Ubocznie podać należy, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącej drogi do ponownego złożenia do Sądu pierwszej instancji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który byłby należycie umotywowany, umożliwiając tym samym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi dokonanie oceny tak przedstawionej argumentacji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.