III OZ 227/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2530/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 30 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, który nie został uzasadniony. W motywach skargi skarżący podniósł jedynie, że wydanie zaskarżonej decyzji w istocie ogranicza jego konstytucyjne prawo własności - zastosowane środki uniemożliwiają mu prawo do korzystania, pobierania pożytków, eksploatowania oraz rozporządzania rzeczą w całości. Sąd ten wskazał, że zaskarżona decyzja objęta wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej została wydana na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2022 r., poz. 835). Jest to ustawa szczególna, która reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. Stosownie do treści art. 3 ust. 10 powołanej ustawy decyzja taka podlega natychmiastowemu wykonaniu. W ocenie tego sądu zastosowane w zaskarżonej decyzji środki, aby mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast. Interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. Argumenty skarżącego powołane w uzasadnieniu skargi zostały oparte na racjach ekonomicznych. W tej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajnymi środkami podjętymi w celu zwalczenia niebezpieczeństwa o skali międzynarodowej, zaś okoliczności podnoszone przez skarżącego stanowią następstwa zastosowania tego rodzaju środków. Udzielenie ochrony tymczasowej w tej sprawie niweczyłoby nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ww. ustawy z 13 kwietnia 2022 r., ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniosek skarżącego za niezasługujący na uwzględnienie, wobec czego – działając na mocy art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") – odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Jego zdaniem treść art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wyklucza wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na pełnej uznaniowości sądu, nie zaś na przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Należy również zwrócić uwagę, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został przez skarżącego uzasadniony, co już sprawia, że wniosek ten nie spełnia wymagań formalnych do jego uwzględnienia. Niemniej sąd pierwszej instancji postanowił z uzasadnienia skargi wywieść argumentację skarżącego na poparcie tegoż wniosku i ocenił go merytorycznie. Jak prawidłowo wskazał to sąd pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 835). Jest to ustawa szczególna (specustawa), która w przepisach reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. Nadto decyzja taka podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 3 pkt 10 ww. ustawy). Aby zastosowane w tej decyzji środki mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko innych składów tego sądu, zgodnie z którym interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na ww. listę. Wywiedzione przez sąd pierwszej instancji z treści skargi argumenty za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych. Okoliczności te stanowią oczywiste następstwa wykonania takiego typu decyzji, jak zaskarżona w sprawie niniejszej. Udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o takie argumenty stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażonej w przepisie art. 3 ust. 10 ustawy z 13 kwietnia 2022 r., ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie - cel tej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r., sygn. akt 584/22; z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 697/22; z 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 682/22). Innymi słowy, skutki wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a więc zamrożenie majątku skarżącego, a co za tym idzie poważne utrudnienia lub wręcz brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, są celowym zabiegiem ustawodawcy, który z pewnością wziął je pod uwagę uchwalając ustawę z 13 kwietnia 2022 r. Zatem wstrzymywanie wykonania tejże decyzji z przyczyn ekonomicznych byłoby wprost sprzeczne z celem powyższej ustawy. Należy również zwrócić uwagę, że w samej ustawie z 13 kwietnia 2022 r. zostały przewidziane szczególne instrumenty prawne, mające na celu przeciwdziałać ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (zob. art. 5 czy 6a tej ustawy), o które to skarżący może zabiegać. Należy również zauważyć, że w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji gdy nadany jest jej rygor natychmiastowej wykonalności z mocy ustawy, wykładnia tego przepisu musi nastąpić z uwzględnieniem przepisu art. 61 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że sąd nie może wstrzymać wykonania decyzji, jeśli w sprawie zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy samej ustawy, co oznacza, że w sprawie zachodzą przesłanki "od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności". Inaczej mówiąc, nawet zmiana okoliczności faktycznych w toku postępowania sądowego w stosunku do ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym pozostaje co do zasady bez wpływu na natychmiastową wykonalność decyzji, gdyż jej wykonalność przewidział ustawodawca niejako "z góry". Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.