III OZ 248/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadmnistracyjnej zażalenia G.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 972/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg G.B., M.J. i P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 29 września 2023 r. nr SKO.4170.1591.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 972/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie), po rozpoznaniu wniosku skarżącej G.B. (dalej: skarżąca), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg G.B., M.J. i P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: SKO w Koszalinie) z dnia 29 września 2023 r. nr SKO.4170.1591.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa obwodnicy Z. w ciągu drogi krajowej nr [...]". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia w badanej sprawie następstw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f, ust. 1 u.o.o.ś. Złożony przez pełnomocnika skarżącej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera wyłącznie gołosłowne i lakoniczne stwierdzenia. Argumentacja pełnomocnika skarżącej zawarta w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji złożonego na rozprawie koncentruje się na zarzutach naruszenia praw właścicielskich skarżącej, polegających na niemożności prowadzenia dalszej uprawy, wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych i utracie z tej przyczyny dochodu. Skarżąca podniosła także, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje ingerencję w środowisko naturalne, stanowiące bezpośrednie otoczenie nieruchomości skarżącej. W ocenie Sądu I instancji zarzuty te zostały sformułowane zbyt ogólnie, aby można było je zweryfikować w kontekście następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które uzasadniałyby zastosowanie ochrony tymczasowej przed rozpoznaniem skargi. Niewątpliwie wyłączenie gruntów z produkcji rolnej celem budowy drogi publicznej stanowi następstwo wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia stosownie do treści art. 86f, ust. 1 u.o.o.ś. Jednakże nie można tego uznać za następstwo niosące za sobą każdorazowo znaczną szkodę czy nieodwracalne skutki, w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. W tożsamy sposób należy ocenić możliwość ingerencji w środowisko naturalne czy brak możliwości korzystania z ogródka lub warzyw. Skarżąca w złożonym wniosku nie uprawdopodobniła, by powołane przez nią następstwa wykonania zaskarżonej decyzji powodowały zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo trwale wpływały negatywnie na korzystanie z nieruchomości skarżącej, do czasu rozpoznania skargi. Nie określiła oraz nie udokumentowała materiałami źródłowymi wielkości mającej wystąpić znacznej szkody wskutek wykonania zaskarżonej decyzji. Na ww. postanowienie WSA w Szczecinie z 7 listopada 2024 r. zażalenie wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie tego postanowienia i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO z 29 września 2023 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, że Sąd I instancji poświęcił 3 strony uzasadnienia na wyjaśnienie podstaw prawnych i zaledwie jeden, 6-wersowy akapit na odniesienie się do argumentów skarżącej w kontekście podstaw wstrzymania wykonalności decyzji - kwitując, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji, a jej wniosek jest gołosłowny i lakoniczny. Zdaniem skarżącej można odnieść wrażenie, że sam Sąd I wypowiedział się lakonicznie, nie wyjaśniając, dlaczego w jego ocenie brak możliwości uprawy gruntów rolnych przez skarżącą nie stanowi ani trudnego do odwrócenia skutku ani nie powoduje niebezpieczeństwa znacznej szkody. Skarżąca wskazywała na rozprawie i w swym zażaleniu z 23 kwietnia 2024 r, że wykonanie zaskarżonej decyzji środowiskowej skutkować będzie niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz pozbawieniem jej możliwości prowadzenia działalności rolniczej na terenach objętych w/w decyzją środowiskową. Po rozpoczęciu inwestycji w wariancie, który uzyskał akceptację organu I i II instancji, nie będzie mogła kontynuować uprawy gruntów, obejmujących dz. ew. [...] w obrębie [...], gdyż przez te działki przebiegać ma planowana obwodnica. Grunty te mają wysokie walory bonitacyjne - stanowią gleby bielicowe, tzw. gleby pszenne, w większości klasy IIIA. W ocenie skarżącej "ma charakter wiedzy notoryjnej, że zabudowa nieruchomości rolnej stanowiącej własność skarżącej, infrastrukturą drogową", w tym poprowadzenie po jej gruntach jezdni planowanej obwodnicy - uniemożliwia rolne wykorzystanie tychże gruntów. Ta okoliczność zarówno prowadzi do znacznej szkody - są to najlepsze grunty pod względem bonitacyjnym w okolicy i GDDKiA nie dysponuje możliwością przekazania skarżącej równoważnych jakościowo gruntów; jak też powrót do stanu poprzedniego - tj. ponownego rolnego wykorzystania gruntów, jest niezwykle utrudniony i czasochłonny, bo wymaga uprzedniej rekultywacji gruntów (sama rekultywacja jest procesem kosztownym i musiałaby trwać minimum dwa sezony). Skarżąca przy tym wyjaśniała na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. te okoliczności, motywując swój wniosek o wstrzymanie wykonania - zatem pominięcie ich przez WSA w Szczecinie i odniesienie się wyłącznie to treści pisemnego wniosku wskazuje na pobieżne i nierzetelne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Na swojej nieruchomości rolnej skarżąca prowadzi uprawy ekologiczne w cyklu dwuletnim. Są one źródłem utrzymania jej oraz zatrudnionych w gospodarstwie pracowników. Realizacja inwestycji spowoduje u niej szkodę szacowaną na kwotę ok. 70-80 tys. zł rocznie (kwota została obliczona na podstawie średnie rocznego dochodu według GUS z 1 ha użytków rolnych oraz wsparcia w postaci dotacji do ekologicznej produkcji rolniczej). Skarżąca w swej skardze wskazała zarówno na naruszenia prawa prowadzące do wyboru wariantu przebiegu obwodnicy oddziałującego na środowisko w większym stopniu niż pozostałe (zarówno co do rozmiaru samej inwestycji, jak i doprowadzenia do wyłączenia z produkcji rolniczej największego areału gruntów rolnych o najwyższych klasach bonitacyjnych), jak też jej interesu prawnego, który wyraża się w perspektywie wywłaszczania, poniesienia szkody z tytułu utraty przychodów z uprawy gruntu, braku dostępu do drogi publicznej /braku realizacji drogi "odbarczeniowej" umożliwiającej dostęp do gruntów rolnych. W ocenie skarżącej są to okoliczności, które uzasadniają wstrzymanie wykonalności decyzji środowiskowej do czasu dokonania prawomocnej oceny jej prawidłowości. Wyrokiem z 26 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 972/23 WSA w Szczecinie oddalił skargi na ww. decyzję SKO w Koszalinie z 29 września 2023 r. Wyrok ten jest nieprawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f, ust. 4 ustawy, u.u.i.ś., rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na rozprawie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że aktualne brzmienie art. 86f, u.u.i.ś. ukształtowane zostało ustawą z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz. 1890 dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca"). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f, ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że "(...) możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego" (por. T. Woś, red. w: Postępowanie Sądowoadministracyjne (Tadeusz Woś), Warszawa 2017, s. 299). Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., dla spraw dotyczących środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia zostały zdefiniowane w art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Stosownie zaś do art. 86f ust. 2a u.u.i.ś., Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OZ 1026/12, LEX nr 1248494; z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1841/12, LEX nr 1240712). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (zob. postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102). Przenosząc wyżej poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że skarżąca nie uprawdopodobniła w wystarczającym stopniu, aby "wykonanie" decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy w ciągu drogi krajowej, wiązałoby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Odnosząc się do prawidłowości oceny wniosku skarżącej dokonanej przez Sąd I instancji wskazać należy, że argumentacja zawarta we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podtrzymana na rozprawie przed Sądem I instancji, jak i w zażaleniu, oparta została na trudnych do odwrócenia skutkach i szkodzie wynikającej z niemożności kontynuacji uprawy gruntów, przez które ma przebiegać planowana obwodnica. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał Sąd I instancji, że twierdzenia skarżącej mają ogólny charakter i związane są z normalnymi następstwami zrealizowania inwestycji polegającej na budowie obwodnicy w ciągu drogi krajowej. Stopień szczegółowości uzasadnienia Sądu I instancji koresponduje z pozbawioną konkretności argumentacją skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd I instancji wprost wskazał, że wziął pod uwagę również argumentację przedstawioną na rozprawie. Zauważyć należy, że stanowisko skarżącej zawarte we wniosku i zażaleniu, a także przedstawione na rozprawie, sprowadza się wyłącznie do następstw wynikających z wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Podkreślenia wymaga, że faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub spowodowanie uciążliwości w ich rolniczym użytkowaniu nie wiąże ze sobą automatyzmu w udzieleniu ochrony tymczasowej. Okoliczności przedstawione przez skarżącą nie są zaś poparte stosownymi środkami dowodowymi, które uprawdopodobniłyby jej twierdzenia. Na marginesie sprawy przypomnieć należy, że ingerencja w uprawnienia właścicielskie skarżącej może mieć miejsce dopiero na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz w złożonym środku odwoławczym skarżąca nie zawarła informacji o aktualnym etapie, na którym znajduje się proces inwestycyjny w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy przypomnieć, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I. instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Skarżąca nie przedstawiła okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie ostatecznej decyzji środowiskowej przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. Przypomnieć przy tym należy, że pozostali skarżący – M.J. i P.B. – również wnieśli o wstrzymanie zaskarżonej decyzji SKO w Koszalinie z 29 września 2023 r., a WSA w Szczecinie postanowieniem z 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 973/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO w Koszalinie. Zażalenia skarżących na ww. postanowienia zostały oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2024 r., sygn. akt III OZ 327/24, w którym przedmiot oceny stanowiły następstwa wykonania zaskarżonej decyzji polegające na utrudnieniu korzystania z lasu czy ogródka warzywnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.