III OZ 299/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 753/25 oddalające wnioski o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: Tadeusza Lipińskiego, Bogusława Jażdżyka, Ewy Osipuk w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 29 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia woli przystąpienia do procesu zmiany granic administracyjnych Miasta [...] postanawia oddalić zażalenie.

Gmina [...] (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z 29 stycznia 2025 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia woli przystąpienia do procesu zmiany granic. Postanowieniem z 15 lipca 2025 r., II SA/OI 346/25, WSA w Olsztynie odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 listopada 2025 r., III OSK 1835/25, uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Pismem z 17 marca 2026 r. WSA w Olsztynie zawiadomił skarżącą o terminie rozprawy i składzie orzekającym: sędzia WSA Bogusław Jażdżyk, sędzia WSA Ewa Osipuk i sędzia WSA Tadeusz Lipiński. 21 kwietnia 2026 r. skarżąca złożyła wnioski o wyłączenie sędziów WSA w Olsztynie: Tadeusza Lipińskiego, Bogusława Jażdżyka, Ewy Osipuk. Wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", skarżąca podniosła, że przed tutejszym Sądem toczą się równolegle postępowania w sprawach II SA/OI 329/25, II SA/OI 434/25, II SA/OI 327/25 oraz II SA/OI 328/25. Sprawy te, choć różnią się pod względem podmiotów występujących w charakterze stron i organów administracji publicznej, w istocie dotyczą tego samego problemu prawnego, który objęty jest postępowaniem w niniejszej sprawie. Skarżąca zaznaczyła, że sędzia WSA Tadeusz Lipiński orzekał w pierwszej instancji w sprawie II SA/OI 329/25, II SA/OI 327/25 i II SA/OI 328/25, sędzia WSA Bogusław Jażdżyk w sprawie II SA/OI 327/25, zaś sędzia WSA Ewa Osipuk w sprawie II SA/OI 329/25. W ocenie skarżącej, sędziowie brali udział w czynnościach prowadzących do wydania zaskarżonego orzeczenia, bądź orzekali w innych, lecz analogicznych i dotyczących de facto tego samego stanu faktycznego sprawach i powzięli już stanowisko co do analizowanego stanu prawnego. Nawet przy zachowaniu najwyższych standardów etycznych przez sędziego, nie jest dogodne dla niego, aby orzekać w sposób przeczący własnemu stanowisku wyrażonemu w innym, choć analogicznym postępowaniu, dotyczącym de facto tego samego stanu faktycznego i prawnego. Dlatego, w ocenie skarżącej, zasadne są wnioski o wyłączenie ww. sędziów. Sędziowie WSA: Tadeusz Lipiński, Bogusław Jażdżyk oraz Ewa Osipuk złożyli oświadczenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność z art. 19 p.p.s.a., ani żaden z powodów wyłączenia wymienionych w art. 18 p.p.s.a. Postanowieniem z 28 kwietnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił wnioski o wyłączenie ww. sędziów od orzekania w sprawie. W uzasadnieniu WSA wskazał, że ww. sędziowie WSA złożyli do akt sprawy oświadczenia, o których mowa w art. 22 p.p.s.a., wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność z art. 19 p.p.s.a., ani żaden z powodów wyłączenia wymienionych w art. 18 p.p.s.a. Skarżąca zaś nie wskazała na okoliczności, czy też dowody, mogące uprawdopodobnić formułowane w tym zakresie zarzuty. Argumentacja strony ma charakter ogólnikowy. W ocenie WSA podnoszone przez skarżącą twierdzenia nie mogły podważyć wiarygodności złożonych przez sędziów oświadczeń i stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o wyłączenie. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieujawnienie stronie informacji na temat składu sądu rozpoznającego wniosek, będącej informacją istotną z punktu widzenia interesu prawnego strony, co uniemożliwiło stronie zajęcie stanowiska w sprawie ewentualnego wyłączenia wyznaczonego sędziego, co wyczerpuje przesłankę nieważności postępowania określoną wart. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako pozbawienie strony możności obrony jej praw; 2. art. 19 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewyłączeniu sędziego objętego wnioskiem o wyłączenie pomimo tego, że zachodziła okoliczność tego rodzaju, że istniała uzasadniona wątpliwość co do bezstronności sędziego w przedmiotowej sprawie; 3. art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne łączne rozpoznanie trzech odrębnych wniosków o wyłączenie sędziego i wydanie w tej sprawie jednego postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie co do wszystkich wniosków w jednym punkcie sentencji, podczas gdy prawidłowym byłoby wydanie trzech odrębnych postanowień albo przynajmniej wydanie postanowienia zawierającego rozstrzygnięcia w trzech odrębnych punktach. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Olsztynie z 28 kwietnia 2026 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności ww. zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zasadność oddalenia wniosku o wyłączenie sędziów WSA Tadeusza Lipińskiego, Bogusława Jażdżyka oraz Ewy Osipuk, należy w pierwszej kolejności wskazać, że instytucja wyłączenia sędziego, tak z mocy prawa, jak i na wniosek strony, stanowi istotną gwarancję procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sędziego, który nie pozostaje w relacjach osobistych ze stronami lub ich przedstawicielami oraz nie miał wcześniej określonych związków z rozpoznawaną sprawą. Sąd rozpoznając wniosek na podstawie art. 19 p.p.s.a. ocenia czy jest oparty na podstawach wskazujących istnienie stosunku osobistego pomiędzy sędzią a jedną ze stron lub jej przedstawicielem, a sytuacja ta jest tego rodzaju, że może wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Jak stanowi art. 20 § 1 p.p.s.a. składając wniosek o wyłączenie sędziego należy uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Zasadność wniosku o wyłączenie sędziego zależy od okoliczności faktycznych, jakie w każdym konkretnym przypadku mogą mieć wpływ na sposób prowadzenia przez niego postępowania. Wnioskodawca powinien wskazać okoliczności w postaci konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Dokonując oceny, czy w danej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca wyłączenie sędziego, należy mieć na względzie dwoisty charakter bezstronności sędziowskiej. Z jednej strony jest ona niezbywalną cechą władzy sądowniczej, a z drugiej - indywidualną cechą sędziego, konieczną kwalifikacją do pełnienia tej funkcji (por. wyrok TK z 26 czerwca 2006 r., SK 55/05). Istotą pierwszego z tych wymiarów bezstronności, tzw. bezstronności obiektywnej, jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności (por. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02). Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania któregokolwiek z uczestników postępowania (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 19). Podkreślenia wymaga, że o wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości. Przyczyny wyłączenia, które powinny zostać uprawdopodobnione we wniosku o wyłączenie sędziego, to wyłącznie przyczyny na które wskazują art. 18 p.p.s.a. i 19 p.p.s.a. Oznacza to, że nie będzie chodzić o jakąkolwiek okoliczność, która zdaniem strony wyłącza sąd od rozpoznawania jej sprawy, ale okoliczność spośród przewidzianych w ustawie Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawniczej jednoznacznie wskazuje się, że instytucja wyłączenia sędziego nie może być traktowana jako możliwość eliminowania w toku postępowania sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r., II FZ 60/08, OSP 2008/12/133, z aprobującą glosą A. Gomułowicza, akceptowane przez: A. Kabata w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. 4 do art. 19 oraz J. Drachala, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 234, nb 5; s. 238, nb 2; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2011 r., K 3/09, OTK-A z 2011/1/5). Subiektywny pogląd strony co do trafności orzeczeń podjętych z udziałem danego sędziego nie stanowi przesłanki wyłączenia sędziego od rozpoznania danej sprawy, podobnie jak sam fakt, że sędzia którego wyłączenia domaga się strona, był sprawozdawcą w innej sprawie z jej udziałem (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2024 r., I OZ 72/24; wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 392/08; postanowienie NSA z 29 czerwca 2012 r., II OZ 559/12, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, K. Zalasińską - op. cit., s. 234, nb 5). Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia ww. sędziów na podstawie przesłanek wymienionych w art. 18 p.p.s.a. i art. 19 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wyłączenie objętych wnioskiem sędziów od orzekania w sprawie II SA/Ol 753/25, albowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączenia określone w art. 18 p.p.s.a., a podane przez skarżącą okoliczności nie są tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności wskazanych we wniosku sędziów (art. 19 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że argumentacja skarżącej opiera się w istocie na subiektywnym przekonaniu i wynika z jej niezadowolenia z procedowania przez wymienionych we wniosku sędziów w innych sprawach dotyczących tego samego problemu prawnego, który objęty jest postępowaniem w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest natomiast stanowisko, że podejmowanie przez sędziego, którego wyłączenia od rozpoznania sprawy strona się domaga, niekorzystnych, w odczuciu wnioskodawcy, rozstrzygnięć w sprawach, nie stanowi o braku bezstronności sędziego (zob. postanowienia NSA z: 27 lutego 2018 r., I OZ 157/18; 13 stycznia 2026 r., II OZ 1994/25). Fakt, że wskazani sędziowie orzekali w innych, lecz analogicznych i dotyczących tego samego stanu faktycznego sprawach i zdaniem skarżącej powzięli już stanowisko, co do analizowanego stanu prawnego nie stanowi przesłanki do uwzględnienia wniosku o wyłączenie tych sędziów w niniejszej sprawie. Niezawisłość sędziowska polega – między innymi – na tym, że sędzia jest niezależny chociażby od treści orzeczeń wydanych w innych sprawach, nawet jeżeli zasiadał w składzie orzekającym w tych sprawach. Instytucja wyłączenia sędziego nie może służyć ocenie rozstrzygnięć dokonanych przez Sąd w innych sprawach. Wyłączenie sędziego nie stanowi instrumentu do badania i oceny rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach (zob. postanowienia NSA z: 29 sierpnia 2023 r., I OZ 342/23; 29 lutego 2024 r., I OZ 72/24). Zarzuty dotyczące niewłaściwego sposobu orzekania przez sędziów mogą być podnoszone w ramach przysługujących środków zaskarżenia od orzeczeń kończących postępowanie, a nie stanowić podstawy do formułowania wniosku o wyłączenie sędziego. Sędziowie, których dotyczył wniosek o wyłączenie, złożyli wymagane oświadczenia wskazując, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyłączenie ich od rozpoznania sprawy. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza jego prawdziwości, obowiązana jest wskazać i uprawdopodobnić okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia sędziego (zob. postanowienia NSA z: 12 marca 2012 r., I FZ 147/12; 9 października 2013 r., II OZ 851/13; 24 września 2014 r., I OZ 754/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawdziwość złożonych oświadczeń nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżąca nie wskazała w zażaleniu jakichkolwiek okoliczności i argumentów, które podważałyby prawdziwość lub rzetelność oświadczeń sędziów. W konsekwencji powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 19 p.p.s.a., art. 22 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo skarżącej do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy prowadzonej w postępowaniu pod II SA/Ol 753/25 przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd nie zostało naruszone. Odnosząc się do zarzutu nieujawnienia stronie informacji na temat składu sądu rozpoznającego wniosek o wyłączenie sędziów, wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło jeszcze do rozpoznawania sprawy co do jej istoty, a zatem brak było podstaw do zawiadomienia skarżącej – na podstawie art. 5a § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267) – o składzie sądu rozpoznającego kwestię incydentalną, jaką jest kwestia wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie. Postanowienie rozpoznające wniosek o wyłączenie sędziego, wydawane w trybie art. 20-22 p.p.s.a., nie jest orzeczeniem rozpoznającym sprawę co do istoty. W odniesieniu do zarzutu trzeciego zażalenia wskazać należy, że zasadnym było łączne rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wniosków o wyłączenie sędziów, gdyż zostały złożone w tej samej sprawie, a zakres żądań strony skarżącej jest tożsamy. Wskazane w zarzucie przepisy zakazu takiego nie wprowadzają. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.